Ragionando sulla competenza delle regioni ordinarie a disciplinare il proprio sistema elettorale, alcuni interrogativi saltano alla mente: l’introduzione di questa competenza ad opera della legge costituzionale n. 1 del 1999 è stata (o poteva essere, o potrebbe essere) utile ai sistemi regionali e, in prospettiva, alla cultura delle istituzioni e delle riforme? Come deve essere valutato il fatto che sinora solo alcune regioni si siano avvalse di questa competenza, spesso apportando innovazioni circoscritte? E come potrebbe la legislazione elettorale risolvere efficacemente i problemi manifestati dai sistemi istituzionali regionali, senza che siano allentati i limiti all’autonomia statutaria in tema di forma di governo?
Si tratta di interrogativi complessi, a proposito dei quali conviene rinviare alla letteratura. Sul secondo punto, v. tra gli altri A. Morelli, Il problematico “bilanciamento” tra stabilità di governo e rappresentanza delle minoranze nella legislazione regionale sui sistemi elettorali, in Ist. fed. 2005, 201 ss. (leggibile anche qui). Più di recente, tra gli studi di maggiore ampiezza cfr. Le leggi elettorali regionali. Problematiche e approfondimenti, a cura di M. Raveraira, Napoli 2009; M. Cosulich, Il sistema elettorale del Consiglio regionale tra fonti statali e fonti regionali, Padova 2008; Riforme istituzionali e rappresentanza politica nelle Regioni italiane, a cura di A. Chiaramonte e G. Tarli Barbieri, Bologna 2007. Esistono anche raccolte di testi normativi curate da appositi istituti di ricerca: ad es. questa.
Qui conviene fare una sola, semplice considerazione di carattere preliminare: quando mettono mano a meccanismi estremamente complessi, come quelli elettorali, le regioni dovrebbero muoversi con estrema cautela e attenzione ai particolari.
La tecnica di rinviare in blocco alla legislazione statale vigente e, al contempo, di apportare a essa modifiche limitate può sembrare prudente ed economica, ma non è affatto priva di controindicazioni. Alcune sono ormai ben note: si dà vita a uno strano “Frankenstein” che incorpora anche parti estranee alle competenze regionali (cfr. Corte cost., n. 196 del 2003) e può causare problemi interpretativi come quelli che sono stati sollevati a proposito del cd. decreto salva-liste (d.l. n. 29 del 2010; cfr. al riguardo T.A.R. Lazio, Roma, sez. II-bis, ordd. nn. 1239-1240 del 2010, nonché Cons. St., sez. V, ordd. nn. 1302-1303 del 2010, ma anche la parte in fatto di Corte cost., ord. n. 107 del 2010). Più in generale, quando il sistema elettorale non viene ripensato da cima a fondo, è possibile e forse più probabile che si lascino in funzione ingranaggi non più compatibili con il mutato, e più complesso, quadro d’assieme.
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Un errore di questo tipo è stato commesso, ed è venuto in evidenza nella scorsa tornata elettorale, nelle Regioni Lazio e Puglia: lo ha segnalato prontamente G. Tarli Barbieri, I risultati delle elezioni regionali in Lazio e Puglia: si possono assegnare “seggi aggiuntivi”? (nel Forum di Quaderni costituzionali: v. qui; v. anche Id., Le leggi elettorali regionali: dai modelli alle prassi, in Le leggi elettorali regionali, cit., 83). In queste regioni, da un lato, è stato incorporato il cd. Tatarellum (legge n. 108 del 1968, come modificata dalla legge n. 43 del 1995), compresa la clausola che consentiva, in alcuni casi, ai fini dell’attribuzione del premio di maggioranza, l’aggiunta di alcuni consiglieri regionali oltre il numero standard di 70 (cfr. art. 15, comma 14, legge n. 108 del 1968, aggiunto dall’art. 3, comma 2, della legge n. 43 del 1995). Dall’altro, si è stabilito il numero dei consiglieri nella cifra fissa di 70, senza introdurre nello statuto alcuna clausola di flessibilità (presente invece in altri statuti indicati in G. Tarli Barbieri, I risultati delle elezioni regionali, cit.).
Il risultato è stato singolare: l’Ufficio elettorale di Roma ha proclamato l’elezione di 73 consiglieri; quello di Bari, di 70 (come riportato da E. Paparella, Elezioni regionali 2010: il c.d. premio di governabilità, in Rivista AIC, qui; informazioni varie sulle elezioni pugliesi anche in A. Briganti, Le elezioni regionali in Puglia, in Federalismi.it, qui).
Con numerose ordinanze del 25 agosto 2010, il TAR per la Puglia ha portato, con riguardo a questa regione, il problema di compatibilità tra sistema elettorale e statuto alla cognizione della Corte costituzionale. Nei mesi scorsi, le ordinanze sono state pubblicate: salvo errore, si tratta delle ordinanze nn. 357-359 del 2010, nn. 382-388 del 2010 e n. 4 del 2011, risp. in G.U. 1a S.S. n. 48 del 2010, n. 51 del 2010 e n. 3 del 2011.
Il ragionamento del TAR riecheggia argomenti già indicati dalla dottrina (G. Tarli Barbieri, La materia elettorale tra stato e regioni, in Riforme istituzionali, cit., ed. digitale 2009, doi: 10.978.8815/141187; pp. 41-67, doi capitolo: 1011401/9788815141187/c2): la composizione degli organi politici è parte della forma di governo regionale; l’ambito materiale “sistema di elezione” del consiglio presuppone che il numero dei consiglieri sia stato già fissato; non conta che, prima del 1999, tale numero fosse fissato nella legge elettorale statale, perché ciò era imposto espressamente dall’art. 122, comma 1, Cost. allora vigente (“Il sistema d’elezione, il numero e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità dei consiglieri regionali sono stabiliti con legge della Repubblica). Non è stato accolto un altro argomento avanzato dalla dottrina (cfr. ancora G. Tarli Barbieri, Le leggi elettorali regionali, cit., 83 nota 28; Id., I risultati delle elezioni regionali, cit.) che avrebbe potuto risolvere il problema alla radice: posto che l’art. 9 della legge elettorale pugliese disciplina l’assegnazione dei seggi in modo parzialmente diverso dal Tatarellum e non menziona il meccanismo premiale che comporta l’attribuzione di seggi aggiuntivi, si poteva forse anche ipotizzare che il legislatore regionale avesse inteso superare questo meccanismo.
Il TAR esclude che la mancata previsione di clausole di flessibilità nello statuto rappresenti un vizio di quest’ultimo: non esiste alcun vincolo in tal senso all’autonomia statutaria; non potrebbe essere intesa in questo senso nemmeno la legge n. 165 del 2004, la quale richiede bensì l’adozione di misure per favorire la stabilità delle maggioranze politiche regionali, ma non impone di recepire gli specifici congegni messi a punto dalla legge statale del 1995.
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Ciascun lettore farà, sulla questione, pronostici e valutazioni. E i più interessati potrebbero domandarsi se, sinora, l’autonomia regionale in materia elettorale abbia dato, sul piano della vita concreta delle istituzioni democratiche, frutti di valore paragonabile agli sforzi fatti per introdurla, esercitarla e applicarla. E forse la risposta è che il valore di questa autonomia è ancora più virtuale che attuale. E forse questo non è vero soltanto per l’autonomia in materia elettorale.
Michele Massa
(Università Cattolica del Sacro Cuore)
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