Mentre la scatola del “federalismo fiscale”, finora sostanzialmente vuota, viene riempita ad opera dei decreti attuativi di contenuti poco rassicuranti (vedi il post di Camilla Buzzacchi in questo sito, ma anche l’editoriale di Roberto Bin per Le Regioni n. 4 del 2010), compaiono sulla scena istituzionale altri segnali dell’atteggiamento poco autonomista della attuale maggioranza politica nazionale.
Alla fine dell’anno scorso, sono stati pubblicati nella Gazzetta Ufficiale i ricorsi delle regioni e delle province autonome contro la cd. finanziaria estiva (d.l. n. 78 del 2010, conv. in l. n. 122 del 2010). Salvo errore, si tratta dei ricorsi nn. 96, 99, 102-107, pubblicati nella G.U., nn. 45-46 e 48-50 del 2010. Si tratta di ricorsi lunghi, talora molto lunghi, che investono numerosi punti della manovra. Eppure la loro lettura è interessante: anche perché, forzate dalla paradossalità della situazione, le difese delle regioni assumono talora un tono insolito di amara ironia.
Ciò vale, ad esempio, per molti passaggi di uno dei ricorsi più massicci (il n. 102) di una regione ordinaria (Liguria), al quale si farà qui riferimento.
Molte delle censure riguardano vincoli puntuali alle spese degli enti territoriali (e degli organismi dipendenti): si tratta di una ventina di norme, che spaziano dal ‘congelamento’ dei trattamenti economici dei dipendenti nel triennio 2011-2013, a misure più minute come i limiti a studi e consulenze, spese di rappresentanza etc., fino al divieto di erogare indennità chilometriche per l’uso da parte dei dipendenti di vetture private a fini di servizio. Peraltro, nella prassi, alcune di queste misure possono avere un impatto maggiore di quanto si potrebbe pensare superficialmente: ad es., è stato fatto notare (qui) che vietare le sponsorizzazioni significa, di fatto, togliere ai piccoli comuni strumenti indispensabili per animare la vita culturale locale, sostenendo le iniziative spontanee delle organizzazioni sociali. Comunque, la ricorrente ha buon gioco a richiamare a sostegno delle proprie tesi la giurisprudenza costituzionale: ad es., è già stato chiarito, in passato, che non è possibile porre vincoli a spese per consulenze, missioni e rappresentanza (Corte cost. n. 417 del 2005). Tra l’altro, la manovra torna a imporre la riduzione delle spese di personale in modo unilaterale, inderogabile, al di fuori di ogni possibilità di modulazione programmata nel tempo e con la minaccia del blocco delle assunzioni.
Altri profili di censura sono più originali, perché devono star dietro ad altre e più creative invenzioni dello Stato. Ad es., in un paio di punti, la manovra obbliga le regioni a versare allo Stato alcuni loro risparmi, per l’ammortamento dei titoli del debito pubblico: così i risparmi derivanti dal de-finanziamento di spese stanziate ma non impegnate, persino nel caso – lamenta la ricorrente (che si riferisce al Fondo nazionale per la montagna) – in cui lo Stato stesso abbia omesso di disporre l’impegno delle somme già assegnate ai bilanci regionali; così pure i risparmi derivanti dalla riduzione delle spese per il personale politico e burocratico. La conseguenza, afferma il ricorso, è che “anziché essere lo Stato a finanziare le regioni, si obbligano le regioni a finanziare lo Stato mediante gli stessi fondi che in attuazione della Costituzione lo Stato assegna alle regioni”.
Altrove, la manovra blocca il 10% dei trasferimenti dovuti per l’attuazione della riforma Bassanini (sì: quella del 1997; l’art. 6, comma 20, terzo periodo del d.l. si riferisce proprio all’art. 7 della legge n. 59 del 1997) e li promette alle regioni che avranno attuato misure per il contenimento degli emolumenti dei consiglieri regionali (art. 3 del d.l. n. 2 del 2010, conv. in l. n. 42 del 2010) e che “aderiscono volontariamente” alle regole previste dalla stessa manovra (i vincoli di cui all’art. 6). A tacere del rinvio dell’attuazione di questa norma al solito decreto non regolamentare del Ministro dell’economia, è l’uso dell’avverbio “volontariamente” che colpisce. La manovra, infatti, mette vari cappelli in testa ai vincoli di cui all’art. 6: afferma che essi “non si applicano in via diretta” alle regioni e agli enti dipendenti da queste; poi aggiunge che rappresentano “disposizioni di principio ai fini del coordinamento della finanza pubblica”; salvo poi precisare che il loro rispetto è “volontario”, ma è anche la condizione per accedere alle risorse bloccate.
L’uso dell’avverbio “volontariamente”, oltre a porre problemi interpretativi, assomiglia al sorriso sul volto di un rapinatore. Ciò a maggior ragione se si tiene conto di un’altra misura contenuta nella manovra (e debitamente censurata): il taglio di 4.000 milioni alle risorse per le regioni (nel 2011, e di 4.500 nel 2010). Le modalità e i criteri di applicazione del taglio sono soggetti a intesa debole della Conferenza Stato-Regioni, ma in mancanza di intesa, il Presidente del Consiglio decreterà l’applicazione di una riduzione secca, proporzionale. Il taglio è permanente e, per la Liguria, rappresenterebbe (se si applicasse il criterio proporzionale) una riduzione del 20% del bilancio. Il valore totale della decurtazione supera addirittura quello di tutti i trasferimenti previsti in attuazione della legge n. 59 del 1997 (ca. 3186 milioni di euro). E i sacrifici imposti agli enti territoriali sono, secondo il ricorso, superiori a quelli di cui l’amministrazione centrale si è fatta carico.
Qui sta uno dei paradossi più singolari: come già in precedenza le regioni hanno fatto, la ricorrente chiede l’applicazione della legge n. 42 del 2009, contro la manovra estiva. Certezza del quadro finanziario complessivo; coerenza tra finanziamento e funzioni, anche in base a costi standard; concertazione istituzionale; fissazione di obiettivi di bilancio (invece che imposizione di tagli ai trasferimenti): sono questi i principi della legge n. 42 che la ricorrente invoca contro la manovra estiva.
Altri paradossi sono forse più circoscritti, ma non meno curiosi. L’art. 14, comma 32, del d.l. n. 78 del 2010 limita la facoltà per i comuni di dimensioni non grandi di costituire, o conservare le partecipazioni in società. Le modalità di attuazione di questo obbligo ed eventuali sue ulteriori esclusioni devono essere stabilite con decreto del Ministro per i rapporti con le regioni, di concerto con il Ministro dell’economia e di quello “per le riforme per il federalismo”. A tacere dei problemi di legalità e competenze, anche in questo c’è una nota di assurdo, che il ricorso segnala: “risulta (…) paradossale che nel procedimento di codecisione del decreto sia coinvolto il Ministro competente al livello statale per il ‘federalismo’, ma non siano affatto coinvolte le sedi istituzionali di confronto con le Regioni”.
Va infine segnalato che, anche se sono soprattutto le questioni finanziarie a richiamare l’attenzione, specie in questi giorni, nel ricorso c’è molto altro: la denuncia della proroga delle concessioni idroelettriche; la censura della possibilità per il Governo di superare (sempre, e non solo nel caso di decisioni di interesse nazionale o prevalentemente statale) il dissenso di regioni o enti locali nelle conferenze di servizi; l’allarme contro l’introduzione, in tutti i settori, compreso quello edilizio, della SCIA (segnalazione certificata di inizio attività), che più ancora della DIA rende difficile il controllo preventivo sugli eventuali abusi. E nelle questioni specifiche emergono argomenti di interesse generale: ad es., quando l’intesa debba avere carattere ‘forte’ (con un’interessante rassegna di giurisprudenza sul punto); se i poteri sostitutivi possano tenere luogo di una mancata intesa; come distinguere i livelli essenziali delle prestazioni dalla disciplina delle posizioni soggettive degli interessati; quando gli istituti della semplificazione amministrativa possano essere vincolanti per le regioni.
Michele Massa
(Università Cattolica di Milano)
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