Nella settimana in cui avrà luogo la celebrazione dei centocinquant’anni dell’unità d’Italia, la Redazione è onorata di ricevere e di pubblicare un contributo del Prof. Antonio Ruggeri sul tema.
1. La questione: che cos’è l’unità? – Cosa significa oggi che la Repubblica è “una ed indivisibile”, come dice la Carta costituzionale in uno dei suoi principi fondamentali, l’art. 5? È lo stesso significato di sessanta e passa anni fa, quando la Carta stessa venne alla luce o, addirittura, quello che si aveva ai tempi dell’unificazione del Regno? E, infine, come potrebbe, anche di qui a breve, cambiare? Potrebbe l’unità sciogliersi come neve al sole, con l’avvento di un ordinamento federale (non a parole, ma nei fatti) o, ancora, con la compiuta maturazione del processo d’integrazione europea? Domande, tutte, da far tremare – come diceva il Poeta – le vene e i polsi, e che nondimeno si alimentano da una non rimossa ambiguità che circonda il termine del quale siamo oggi nuovamente chiamati a discorrere. E il vero è che va subito sgombrato il terreno da taluni equivoci che attorno ad esso si sono col tempo venuti a formare e che, anzi, sono vieppiù cresciuti, anche per effetto della non poca confusione che in argomento si ha tanto in ambiente politico quanto nel mondo della informazione.
2. L’unità di ieri. – Va in primo luogo rammentato che il termine “unità” e i suoi derivati (“unitario”, ecc.) non figurano nella Carta costituzionale del Regno, lo Statuto albertino, “graziosamente concesso” dal Sovrano sardo-piemontese ai suoi sudditi nell’ormai lontano 1848. Non a caso ovviamente, trattandosi della Carta che solo tredici anni più tardi è divenuta la Costituzione dell’Italia unita e che inizialmente era stata pensata per il solo Regno di Piemonte e Sardegna. Figuravano tuttavia i termini di “Nazione” e “Patria”: l’uno, a riguardo della funzione di rappresentanza riconosciuta come propria dei parlamentari, ai quali – si precisava all’art. 41 – nessun mandato imperativo era dato dagli elettori (formula ripresa, praticamente di peso, dall’art. 67 della Costituzione repubblicana); l’altro termine, poi, legava indissolubilmente la persona del Re alla Patria, quale elementi costitutivi di un “bene inseparabile” (art. 49). E, invero, il punto di unificazione era dato proprio dal Re quale vertice di ciascuno dei tre poteri dello Stato. Il Re era, infatti, il terzo organo legislativo, assieme al Senato ed alla Camera dei Deputati (art. 3); al Re solo “apparteneva” il potere esecutivo (art. 5), nel mentre la giustizia “emanava” dal Re ed era amministrata “in suo nome dai giudici ch’Egli istituisce” (art. 68).
Nessun rilievo costituzionale poteva, in questo quadro, esser dato alle autonomie territoriali, che dovranno attendere il varo della Carta repubblicana per avere l’atteso riconoscimento. Si era per vero tentato – come si sa – già all’indomani dell’unificazione di far luogo alla istituzione delle Regioni; poi però non se ne fece nulla, per il timore che potesse innestarsi una spinta centrifuga, disgregatrice dell’unità faticosamente raggiunta per effetto delle battaglie risorgimentali; un timore che tornò ad affacciarsi anche durante la vicenda costituente e del quale si fecero interpreti anche studiosi di razza, come Oreste Ranelletti, che intravedevano nel disegno volto a concedere pienezza di potere legislativo alle Regioni i germi di “una federazione di quasi repubbliche regionali” (Note sul progetto di costituzione presentato dalla Commissione dei 75 all’assemblea costituente, in Foro it., 1947, V, 85. Il corsivo è testuale).
L’unità di ieri, ad ogni buon conto, poggiava su un sostrato culturale comune ai molti Stati presenti nella penisola e nelle isole: divisi in tutto ma non nel senso della stessa discendenza da un trascorso storico che affondava le sue radici nella Roma caput mundi; non a caso, il nazionalismo, nella sua degenere ed esasperata rappresentazione avutasi col fascismo, ha fatto della Roma imperiale il suo vessillo. Dal punto di vista giuridico, l’unificazione si è poi tradotta – come tutti sanno – in una forzata “piemontesizzazione” delle strutture istituzionali del Regno, vale a dire nella estensione a tappeto della legislazione sardo-piemontese, col conseguente sacrificio di quei modelli di amministrazione che, soprattutto in alcuni territori (come nel Regno delle Due Sicilie), avevano dato buona prova di sé. L’unità di ieri, insomma, ha portato con sé sia del bene che del male: è stata l’una cosa, già per il fatto di aver diffuso quei principi di libertà che hanno avuto nello Statuto albertino del ’48 la loro prima ed emblematica espressione; è stata, però, anche l’altra cosa, per effetto di quella politica di accentramento che ha caratterizzato tutta la vicenda istituzionale del nostro Paese fino all’avvento della Carta repubblicana (e, in verità, anche oltre: si è dovuto attendere – come si sa – molto tempo prima di vedere realizzato il decentramento su basi regionali e locali in genere, peraltro connotato da numerose, non rimosse carenze). Una politica che ha impietosamente schiacciato ogni aspirazione alla diversificazione, tanto su basi territoriali quanto in seno alla società in genere (il pluralismo sociale, nella sua densa e propria accezione è, al piano positivo, una delle grandi “invenzioni” della Carta repubblicana), e che nondimeno ha dalla sua l’attenuante – se così vogliamo chiamarla – di essere stata quodammodo necessitata dal contesto politico-istituzionale del tempo.
La storia non si fa con i “se” e i “ma”; e, tuttavia, rimane il dubbio che, qualora davvero si fossero fatte all’indomani dell’unificazione le Regioni (non dico col volto di oggi ma con una certa somiglianza rispetto alla immagine che di esse si specchia nella Carta del ’48), la fragilissima e in parte oggettivamente forzata unificazione a gran fatica e con non poca fortuna raggiunta nel 1861 avrebbe potuto essere subito spazzata via al primo soffio di vento.
3. Il federalismo: forma dell’unità ovvero della sua dissoluzione? – Ormai da tempo, soprattutto per iniziativa della Lega, si va stancamente ripetendo lo slogan secondo cui solo col federalismo si darebbe vera linfa all’autonomia e nuovo senso all’unità; di rovescio, i denigratori del federalismo, a mo’ di novelle Cassandre, lamentano che col suo avvento l’unità andrebbe definitivamente perduta.
Ora, non è inopportuno rammentare che il federalismo è, in via di principio, una delle forme dell’unità; o, meglio, può esserlo, ponendosi quale fattore di aggregazione ed integrazione, non già di disgregazione. Dico che può, dal momento che l’esperienza storica ci consegna tanto casi di trasformazione in “federale” di un ordinamento dapprima unitario-accentrato, quanto casi di “federalizzazione” di ordinamenti dapprima distinti (e basti solo, a quest’ultimo riguardo, evocare la vicenda degli Stati Uniti d’America, nati proprio per parare il rischio al tempo incombente di un ritorno in armi sul suolo nord-americano degli Inglesi).
Non è inoltre inopportuno rammentare che proprio negli Stati federali (quanto meno, in molti di essi) è forte (temo, più che da noi) il senso o il valore della Patria, della comune appartenenza (pensiamo, ad es., ai sacrifici immensi, anche di carattere economico, sopportati dai tedeschi, dopo la caduta del muro di Berlino, allo scopo di consentire la graduale, piena riunificazione delle due Germanie e, prima ancora, alla fiduciosa attesa, anche in tempi che nulla facevano presagire potesse avverarsi, della riunificazione stessa, testimoniata dal nome di “legge fondamentale” dato alla Carta costituzionale della Germania occidentale).
Il primo significato dell’unità è, dunque, quello che si rende visibile ed apprezza al piano della integrità territoriale e della salvaguardia della identità nazionale: l’unità che, in buona sostanza, equivale a quella “indivisibilità” di cui pure si fa parola nel già citato art. 5. Se la “Padania se ne va” – per riprendere un slogan ad effetto, tanto fortunato quanto giuridicamente infondato (la Padania, com’è noto, non è un soggetto giuridico, non esiste insomma) – è chiaro che l’unità non c’è più, per la elementare ragione che l’Italia non è pensabile senza la porzione di territorio evocata dal noto termine coniato dalla Lega.
4. L’unità come identità di status costituzionale, a tutti essendo riconosciuto il medesimo patrimonio di diritti fondamentali e di doveri inderogabili, e, più in genere, l’unità quale sintesi espressiva dell’intera tavola dei valori costituzionali e, perciò, dell’identità della Costituzione. – L’integrità territoriale, tuttavia, da sola non basta, non è tutto insomma. V’è un secondo “volto” dell’unità su cui oggi siamo chiamati a svolgere una severa e disincantata riflessione.
Nel momento in cui i cittadini stanziati sui diversi territori regionali non dovessero godere più degli stessi diritti fondamentali o essere gravati dei medesimi doveri inderogabili, per effetto di una riforma pseudofederale frutto di ignoranza mista a malafede, l’unità allora sì che sarebbe davvero pregiudicata, forse per sempre. Negli Stati federali, nei veri Stati federali, ci sono meccanismi di compensazione degli squilibri territoriali e di salvaguardia dell’unità dei sistemi di governo dei processi economici che neppure immaginiamo e che non consentono proprio ciò che invece domani potrebbe da noi aversi.
Faccio solo un esempio che ci tocca tutti da vicino e che si riassume in un inquietante interrogativo. Siamo, dunque, avvertiti del fatto che, se un domani la sanità dovesse transitare in blocco nelle mani delle Regioni, uno di noi potrebbe trovarsi obbligato a sottoporsi ad un intervento chirurgico nella nostra Regione (ad es., in una del Sud) sol perché in essa astrattamente fattibile e unicamente in essa “coperto” dalla Regione stessa, senza che nondimeno si raggiunga, perlomeno in ogni campo, lo stesso livello di qualità che v’è in taluni centri ospedalieri altamente specializzati del Nord? Oggi possiamo circolare liberamente per tutti gli ospedali della penisola a spese dello Stato, ma un domani…
L’esempio induce ad una riflessione di ordine generale, su questioni che in nuce sono di teoria della Costituzione.
Trovo singolare, francamente stupefacente, che si fatichi a prendere consapevolezza del fatto che unità ed autonomia non possono considerarsi due valori condannati (non si sa bene da chi…) a farsi una lotta senza fine e senza risparmio di colpi, laddove invece – come mi affanno a dire da tempo – vanno piuttosto visti quali i due profili inautonomi di un solo valore, che è quello della valorizzazione – la massima possibile alle difficili e quasi proibitive condizioni del tempo presente – dell’autonomia nella cornice dell’unità o, se si preferisce, della unità grazie alla valorizzazione dell’autonomia. E trovo altresì singolare e stupefacente che mal si capisca che l’unità-autonomia, se così vogliamo propriamente chiamarla, o è servizio, servizio vero, per i bisogni più largamente ed intensamente avvertiti dalla gente, oppure semplicemente non è. Un’autonomia che si manifesti attraverso rivendiche continue e pressanti di “potere” nei riguardi del centro rischia di avvolgersi sterilmente in se stessa, di condannarsi ad una autoreferenzialità senza costrutto alcuno e – per ciò che più m’importa mettere in chiaro – senza fondamento in Costituzione. Di contro, l’autonomia ha senso se si fa servizio; e lo stesso – sembra quasi superfluo ormai evidenziare – non può non valere per l’unità (ammesso, ma non concesso, che si voglia seguitare a tenerle innaturalmente distinte). Perciò, ha ragione lo Stato quando si immette nei campi regionali e ne dà la coltivazione al posto delle Regioni inadempienti. E però dobbiamo pure chiederci se non si giustifichi ugualmente l’intervento in sussidiarietà della Regione dettato dall’esigenza di colmare inadempienze statali nell’assolvimento dei compiti suoi propri, quanto meno – avverto a scanso di equivoci – laddove le Regioni stesse possano considerarsi attrezzate allo scopo e dispongano, dunque, delle risorse per far fronte a pressanti domande sociali (una sussidiarietà, dunque, inidonea a distendersi per ogni campo materiale di esclusiva spettanza dello Stato e, tuttavia, buona a farsi valere per alcuni di essi).
Molti esempi potrebbero farsi di interventi nel “sociale” impediti alle Regioni per mere ragioni di principio o, diciamo pure, di puntiglio; interventi purtroppo avallati dal giudice delle leggi, secondo quanto si è ancora di recente avuto con Corte cost. n. 373 del 2010 [e, su di essa, volendo, la mia nota dal titolo A proposito di (impossibili?) discipline legislative regionali adottate in sostituzione di discipline statali mancanti (nota a Corte cost. n. 373 del 2010), in www.federalismi.it, 1/2011].
Il vero è che il valore dell’unità mal si comprende (o, diciamo pure, non si comprende affatto) se non lo si vede alla luce dei valori restanti, di quei valori che prefigurano una società di uomini laboriosi (artt. 1 e 4), consci dei loro diritti fondamentali e dei doveri inderogabili di solidarietà degli uni verso gli altri e di tutti assieme verso la istituzione statale di appartenenza (art. 2), pari per “dignità sociale” ed eguali, effettivamente eguali (art. 3), resi partecipi della vita politica ed istituzionale da meccanismi efficienti pensati in funzione della democrazia (ancora art. 1), e via discorrendo. Se questo modello di società e di Stato viene meno o risulta, come che sia, profondamente alterato, non soltanto è inciso questo o quel valore ma è smarrita la stessa “unità”, che nella sua più densa e genuina accezione si risolve nella identità dell’ordinamento, in una identità – possiamo ormai dire – assiologicamente qualificata, con essa dunque, alla fin fine, venendo meno lo stesso ordinamento, rimpiazzato da un altro, non più al primo legato da continuità evolutiva, sulla base di valori condivisi ed effettivi.
Ecco, la prima delle condizioni perché l’ordinamento possa trasmettersi nel tempo è proprio la condivisione dei valori che si fa pratica giuridica quotidiana, diritto e politica “viventi”, un idem sentire de re publica che lega la generazione presente a quella che l’ha preceduta ed a quella che verrà, tutte partecipi di uno stesso destino ed orgogliose della medesima appartenenza; per quanto ci riguarda: tutti Italiani insomma.
5. L’unità-identità nazionale e l’unità-identità europea: dalla originaria separazione alla mutua, circolare alimentazione, fino alla sostanziale integrazione ed immedesimazione. – Vi è poi un terzo volto dell’unità, che già al presente possiede uno straordinario rilievo e ancora di più ne avrà nel prossimo futuro; ed è quello che si volge verso l’alto, l’Europa e la Comunità internazionale. Accanto all’identità nazionale c’è ormai un’identità sovranazionale in via di compiuta maturazione. Non si tratta di due “beni” alternativi, in opposizione reciproca, irriducibile, essi pure malamente visti, al pari di quella unità ed autonomia cui si è sopra fatto cenno, come protagonisti di una lotta senza risparmio di colpi. V’è (e non poco diffusa) ancora oggi l’idea che vede gli Stati membri dell’Unione come arroccati e chiusi in se stessi davanti al “nemico” che ormai da ogni parte li circonda, pronto a sferrare l’attacco finale.
Niente di più inesatto, profondamente inesatto.
Non dobbiamo mai perdere di vista, neppure per un momento, che l’apertura alla Comunità internazionale ed all’Unione europea è stabilita in principi fondamentali della nostra Carta costituzionale (e, in particolare, agli artt. 10 e 11, nel loro fare “sistema” con gli artt. 2 e 3), fa cioè parte integrante del nostro DNA costituzionale e che perciò, nel momento stesso in cui la Costituzione (e l’ordinamento sottostante) si piega davanti alle norme di origine esterna, in realtà realizza in pieno se stessa, in tutti i suoi valori fondamentali. Anche così, dunque, si fa e senza sosta rinnova l’unità, che si mette a fuoco e si vede sotto la giusta luce (senza alcuna enfasi, vorrei dire: in tutto il suo splendore) solo nel suo essere parte di un’unità ancora più ampia, che la comprende ma che non la rinnega e, anzi, la promuove e garantisce.
Tutto questo ha uno speciale significato sul terreno della tutela dei diritti fondamentali, una tutela che risulta ulteriormente rafforzata grazie all’apporto offerto dalle Carte e dalle Corti sovranazionali, dalla Carta di Nizza-Strasburgo e dalla Convenzione europea dei diritti dell’uomo e dalle loro garanti, la Corte di Lussemburgo e la Corte di Strasburgo.
È in Europa, e grazie all’Europa, che oggi si fa (e che dovrà ancora di più farsi) in un modo nuovo l’unità della Repubblica, per la elementare ragione che l’Europa si costruisce attorno ad un patrimonio di valori (che, come si è venuti dicendo, ha la sua punta più alta ed espressiva nei diritti fondamentali) risultanti dalle c.d. “tradizioni costituzionali comuni” agli Stati membri, l’unità-identità europea dunque attingendo all’unità nazionale, non già affermandosi a discapito di questa. Allo stesso tempo, l’unità-identità nazionale si alimenta e rigenera in modo ininterrotto dall’Europa unita: con un moto circolare, come si vede, che si ricarica da se medesimo e che non ha né un principio né una fine.
L’unità, nell’insieme dei suoi volti, è tutto questo: è un valore che consta di più valori (vorrei dire, di più “anime”) che, solo attraverso il mutuo sostegno, possono darsi luce, reggersi, trasmettersi, superando le non poche, dure prove del tempo presente.
Antonio Ruggeri
(Università di Messina)
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