Con la sentenza n. 79/2011 la Corte costituzionale si è pronunciata sul ricorso promosso in via principale dalla Regione Emilia Romagna avverso l’art. 4, commi 6, 7, e 8 del decreto-legge 25 marzo 2010 n. 40, recante “Disposizioni urgenti tributarie e finanziarie in materia di contrasto alle frodi fiscali internazionali e nazionali operate, tra l’altro, nella forma dei cosiddetti ‘caroselli’ e ‘cartiere’, di potenziamento e razionalizzazione della riscossione tributaria anche in adeguamento alla normativa comunitaria, di destinazione dei gettiti recuperati al finanziamento di un Fondo per incentivi e sostegno della domanda in particolari settori”, impugnato per la parte in cui disponeva la revoca del finanziamento statale previsto per la realizzazione di un “sistema di trasporto rapido di massa a guida vincolata per la città di Parma” (metropolitana) e la tacitazione di ogni pretesa della società aggiudicataria tramite indennizzo stabilito transattivamente (comma 7); la devoluzione delle quote residue del finanziamento ad altri investimenti pubblici (comma 8); la destinazione dell’ulteriore parte residua del finanziamento al “Fondo per le infrastrutture portuali” per opere da realizzare in porti di rilevanza nazionale (comma 6).
Le questioni prospettate sono state in parte accolte ed in parte dichiarate infondate.
La Regione ricorrente contestava la revoca unilaterale, da parte del Governo, di un finanziamento statale (deliberato dal CIPE nel 2005), volto alla realizzazione di una infrastruttura strategica, concordata fra lo Stato e la Regione Emilia-Romagna, nell’ambito della procedura prevista dalla legge 21 dicembre 2001, n. 443 (Delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio delle attività produttive), unitamente al fatto che tale revoca fosse scaturita da una serie di decisioni assunte unicamente dal Comune di Parma e dal Governo, al di fuori degli accordi quadro stipulati sin dal 2003 fra lo Stato e la Regione Emilia-Romagna.
La sentenza costituisce anche un’ulteriore occasione per la Consulta per compiere alcune puntualizzazioni sul tema della c.d. “chiamata in sussidiarietà” che, a partire dalla sentenza n. 303/2003, ha consentito di intendere il suddetto principio di sussidiarietà come fattore di flessibilizzazione non solo nell’allocazione delle funzioni amministrative, ma altresì nella distribuzione di quelle legislative tra Stato e Regioni.
Secondo la Corte, infatti, è il principio di legalità ad imporre che le funzioni amministrative assunte dallo Stato in sussidiarietà per esigenze di esercizio unitario, ex art. 118, comma 1, Cost., vengano organizzate dalla legge statale, escludendo, quindi, che le Regioni possano regolare le funzioni amministrative attratte al livello nazionale superiore.
Di conseguenza, è lo Stato a doversi assumere la corrispondente potestà legislativa, pur laddove la materia esuli da quelle di esclusiva competenza statale ai sensi dell’art. 117, comma 2, Cost., e rientri, invece, nell’ambito di quelle di potestà legislativa concorrente o residuale. Ovviamente il procedimento di intervento statale in sussidiarietà, rappresentando una deroga rispetto alla regola generale di cui alla prima parte dell’art.118, comma 1, Cost., dovrà conformarsi ai princìpi di proporzionalità ed adeguatezza, dovrà essere congruamente motivato e rispettoso del principio di leale collaborazione, divenendo oggetto di intese ed accordi con la Regione interessata.
La Regione Emilia Romagna lamenta la violazione delle regole di leale collaborazione che, in base alla succitata sentenza, dovrebbero presiedere allo spostamento della competenza legislativa dalle Regioni allo Stato, verificatosi nel caso di specie in quanto si tratta della realizzazione di grandi opere infrastrutturali, per le quali è configurabile una competenza legislativa concorrente relativa alla materia delle “grandi reti di trasporto”.
Ad avviso della ricorrente, il principio di leale collaborazione dovrebbe orientare l’azione del Governo tanto nella fase di programmazione generale delle opere e della loro dislocazione sul territorio nazionale, tramite un’intesa “forte” raggiunta nell’ambito della Conferenza Stato-Regioni, quanto nella fase di applicazione della programmazione generale in ciascuna Regione, tramite intese raggiunte con ognuna di esse. Lo Stato, pertanto, non potrebbe sovvertire con una decisione autonoma quanto concordato con la Regione senza, di conseguenza, frustrare i richiamati princìpi dell’intesa e della leale collaborazione.
È quanto viene invece imputato al Governo di aver fatto attraverso l’uso improprio dello strumento del decreto legge, ponendo così nel nulla un’intesa con la Regione, inerente alla progettazione e alla realizzazione di un’opera pubblica.
Il giudice delle leggi, però, ha ritenuto infondata tale questione, non riscontrando, nella fattispecie, l’ “evidente mancanza” dei presupposti di necessità e di urgenza che avrebbe permesso un suo sindacato sulla scelta del Governo di adottare tale atto avente forza di legge (sentenze 128/2008 e 171/2007), ed opinando, invece, che non fosse “manifestamente irragionevole” che il Governo avesse considerato necessario e urgente bloccare le ulteriori erogazioni di fondi per le successive fasi di realizzazione, nelle more delle procedure di intesa o del procedimento ordinario di formazione della legge. Ci sarebbe, altrimenti, stato un incremento delle spese, connesso all’avanzamento nella realizzazione dell’opera, che avrebbe contrastato con la diversa valutazione politico-economica compiuta a livello nazionale.
La Regione ha, inoltre, contestato la legittimità delle norme impugnate in quanto ritenute invasive della propria competenza legislativa residuale in materia di “trasporto pubblico locale”. La Corte, nel ritenere infondata anche tale prospettazione, ha sottolineato che l’inserimento della metropolitana di Parma nell’ambito del Programma Infrastrutture Strategiche, peraltro con il consenso della Regione, ha determinato l’ “attrazione in sussidiarietà” allo Stato di tale materia, sia in riferimento alle funzioni amministrative che a quelle legislative, e dunque non è più possibile per la Regione rivendicare in merito la propria competenza residuale.
La Consulta ricorda, peraltro, come essa ritenga, con giurisprudenza costante nel tempo, che “le procedure di cooperazione o di concertazione possono rilevare ai fini dello scrutinio di legittimità di atti legislativi solo in quanto l’osservanza delle stesse sia imposta, direttamente o indirettamente, dalla Costituzione” (sentenze n. 278/2010, n. 33/2011) e come ciò valga “a maggior ragione per una fonte come il decreto-legge, la cui adozione è subordinata, in forza del secondo comma dell’art. 77 Cost., alla mera occorrenza di ‘casi straordinari di necessità e d’urgenza’” (sentenza n. 298/2009).
Secondo la Regione, il rispetto del principio di leale collaborazione, nella fattispecie, sarebbe imposto dalla Costituzione in modo indiretto, nella forma dell’intesa con la Regione interessata, indispensabile in conseguenza dell’attrazione in sussidiarietà delle funzioni amministrative e, corrispondentemente, di quelle legislative.
A parere della Corte, invece, è indispensabile ricorrere a procedure di intesa Stato-Regione solo nella fase della decisione e della localizzazione di un’opera che astrattamente rientrerebbe nell’ambito della competenza legislativa residuale della Regione. In seguito alla “chiamata in sussidiarietà”, tuttavia, dovuta all’inserimento dell’opera tra le infrastrutture di valore strategico nazionale, essa si sposta nell’ambito di competenza statale. Da ciò la Corte ricava, da un lato, che lo Stato non potrebbe “costringere” una Regione a vedere realizzata sul proprio territorio un’opera rientrante nella sua competenza residuale e da essa non voluta, ma, dall’altro, che la Regione non può neppure “costringere” lo Stato a mantenere la qualificazione di un’opera come “di importanza strategica nazionale”, laddove essa non venga ritenuta più tale per una diversa considerazione di carattere politico-economico.
La Corte aggiunge, dunque, un nuovo “tassello” al complesso mosaico deli meccanismi della sussidiarietà e della leale collaborazione: “l’intesa nella fase di progettazione e di localizzazione è indispensabile per dare validità ad uno spostamento di competenza legislativa ed amministrativa; la stessa intesa, uguale e contraria, non è invece necessaria se lo Stato decide di revocare il proprio finanziamento, senza tuttavia impedire alla Regione di esercitare la sua competenza, legislativa ed amministrativa, sul medesimo oggetto”.
La decisione dello Stato di non ricomprendere più la realizzazione della metropolitana della città di Parma tra le opere di interesse strategico nazionale e di revocarne, di conseguenza, i finanziamenti non ha, a parere della Corte, ripercussioni negative sulle competenze amministrative della Regione, poiché non è di intralcio alla realizzazione dell’opera con fondi regionali, né costituisce un intervento unilaterale dello Stato, poiché non impone un dirottamento dei fondi su altre opere non concordate. Con la revoca del finanziamento statale vengono ulteriormente meno le ragioni dell’attrazione in sussidiarietà ed i rapporti tra le competenze statali e regionali tornano ad essere ordinariamente regolati dall’art. 117 della Costituzione.
L’unica questione che la Corte ha ritenuto di dover accogliere riguarda l’art. 4, comma 6, del decreto-legge n. 40/2010, dichiarato illegittimo nella parte in cui non prevede che la ripartizione delle risorse del “Fondo per le infrastrutture portuali” avvenga su parere del CIPE, previa intesa con la Conferenza Stato-Regioni, per i programmi nazionali di riparto, e con le singole Regioni interessate, per finanziamenti specifici riguardanti singoli porti.
Trattandosi di una materia rimessa alla competenza legislativa concorrente (“porti e aeroporti civili”, ex art. 117, comma 3, Cost.), ma attratta in sussidiarietà allo Stato, poiché si tratta di porti a rilevanza nazionale, non è ammissibile, secondo la Consulta, che non ci sia alcuna forma di leale collaborazione, che deve invece sussistere in considerazione della deroga alla competenza regionale.
Valentina Pupo
(Università “Magna GRaecia” di Catanzaro”)
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