Pubblichiamo un contributo inedito del Prof. Fulvio Gigliotti, Ordinario di Diritto privato presso l’Università “Magna Graecia” di Catanzaro. Si tratta del testo della Relazione tenuta a Palmi il 18 febbraio 2010, nel corso dell’incontro di studi su “Standards urbanistici in Calabria. Obiettivo qualità”, promosso dalla Regione Calabria–Assessorato Regionale all’Urbanistica e dalla Fondazione Field.
1. Gli standards urbanistici: premessa. – Il tema degli standards urbanistici si presenta, oggi, particolarmente delicato e complesso, specialmente se considerato dal punto di vista di chi si proponga intendimenti normativi al riguardo.
Invero, qualsiasi proposito regolamentare sul tema, tanto più se di livello regionale, incontra sulla sua strada non poche difficoltà, tanto di ordine tecnico-giuridico che di tipo pratico-empirico.
Per vero, al suo apparire, sul finire degli anni ’60 del secolo scorso, la disciplina degli standards (complessivamente sollecitata anche da contingenti episodi di cronaca, connessi a dissennate scelte urbanistiche: il riferimento è alla nota frana di Agrigento, del 1966) – nella misura in cui si indirizzava, tra l’altro, alla concreta individuazione di aree sottratte all’edificazione privata e riservate all’utilizzazione per scopi pubblici e sociali – è stata salutata con favore, rappresentando un significativo passo in avanti verso l’innalzamento della qualità della vita urbana.
L’esperienza pratica del tema, tuttavia, ha ormai definitivamente acclarato un sostanziale fallimento operativo dell’istituto, il più delle volte avvertito dalle amministrazioni locali come un fastidioso obbligo da assolvere, alla stregua di un vincolo esterno, senza però tradursi in un servizio effettivamente predisposto.
A tale connotazione fattuale del fenomeno degli standards hanno certamente contribuito considerazioni di carattere economico, dal momento che la loro attuazione richiederebbe, nella più gran parte dei casi, un intervento ablatorio da parte della pubblica amministrazione, oltre alla realizzazione per mano pubblica. Ma va anche rilevato che accanto a riserve e difficoltà di carattere economico è emersa, negli anni, una diffusa valutazione di inadeguatezza di standards puramente quantitativi, così come sin qui regolati nella legislazione vigente, ed in quella nazionale in modo particolare.
Proprio muovendo dal dato di diritto positivo, giova rammentare che secondo l’art., 41 quinquies, commi 8 e 9, della L. 17 agosto 1942, n. 1150, come inserito dall’art. 17 della l. 6 agosto 1967, n. 765 (c.d. “legge ponte”), «in tutti i Comuni, ai fini della formazione di nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, debbono essere osservati limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza tra i fabbricati, nonché rapporti massimi tra spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggi.
I limiti e i rapporti previsti dal precedente comma sono definiti per zone territoriali omogenee, con decreto del Ministro per i lavori pubblici di concerto con quello per l’interno, sentito il Consiglio superiore dei lavori pubblici».
In applicazione di tale disposizione, il D.intermin. 2 aprile 1968, n. 1444 ha dettato “limiti inderogabili di densità edilizia, di altezza, di distanza fra i fabbricati e rapporti massimi tra gli spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi pubblici o riservati alle attività collettive, al verde pubblico o a parcheggi, da osservare ai fini della formazione dei nuovi strumenti urbanistici o della revisione di quelli esistenti, ai sensi dell’art. 17 della legge n. 765 del 1967”.
Tale complesso normativo, in particolare, si inscrive(va) in un contesto che – sotto il profilo delle ripartizione costituzionale delle competenze legislative tra Stato e Regioni – riservava alla potestà legislativa regionale, «nei limiti stabiliti dalle leggi dello Stato», e nel rispetto dell’interesse nazionale e di quello di altre Regioni, la materia “urbanistica” (art. 117, vecchio testo, Cost.), della quale ultima, pur in presenza di un panorama definitorio dottrinale (e giurisprudenziale: cfr., in part. Corte Cost. 24 luglio 1972, n. 141) più articolato (e controverso), l’art. 80 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 (ora abrogato), aveva poi dato una definizione positiva (già patrocinata, in parte, da Corte Cost. 29 dicembre 1972, n. 239), intendendola come materia concernente «la disciplina dell’uso del territorio comprensiva di tutti gli aspetti conoscitivi, normativi e gestionali riguardanti le operazioni di salvaguardia e di trasformazione del suolo, nonché la protezione dell’ambiente».
2. Caratterizzazione degli standards urbanistici nel modello normativo nazionale: rilevanza del profilo quantitativo. – La disciplina nazionale degli standards urbanistici – secondo quanto chiaramente emerge, in particolare, dal d. interm. n. 1444/’68 – ha impostato la regolamentazione dei medesimi secondo una logica di tipo quantitativo, intesa ad assicurare «per ogni abitante – insediato o da insediare – la dotazione minima, inderogabile, di mq. 18 per spazi pubblici o riservati alle attività collettive, a verde pubblico o a parcheggio, con esclusione degli spazi destinati alle sedi viarie» (sulla scorta di ulteriori ripartizioni quantitative di dettaglio che, in questa sede, si può omettere di richiamare).
A tal proposito, peraltro, non può sottacersi che il rispetto (meramente) formale della ricordata previsione – pur usualmente assicurato negli strumenti di pianificazione territoriale – si è raramente tradotto, sul piano pratico, in una sua effettiva attuazione.
A ciò si aggiunga che una convinzione assai diffusa, specialmente tra gli esperti di pianificazione, ritiene la richiamata disciplina assolutamente insufficiente ad una moderna e razionale regolamentazione dell’assetto urbano, sia perché impone a livello normativo regole (che dovrebbero invece valere come criteri) di “buona pratica”; sia perché, in armonia con una rinnovata domanda di servizi da parte della collettività, dovrebbero invece venire in considerazione profili di carattere qualitativo-prestazionale (piuttosto che metrico); sia, e non per ultimo, in quanto la riserva quantitativa imposta dalla legislazione nazionale comporta, inevitabilmente, ulteriore consumo del territorio (laddove potrebbe, al contrario, privilegiarsi il perseguimento di obiettivi di “riqualificazione”).
Viene pertanto segnalata, da più parti, l’esigenza di una transizione degli standars urbanistici dal profilo quantitativo (quale ancora, attualmente, reperibile nella legislazione statale vigente) a quello qualitativo, come sottolineato da diverse voci dottrinali e, in certa misura, emergente da alcuni modelli legislativi regionali (v., in particolare, l’art. 9 della L. n. 12/2005 della L.R. Lombardia, recante la disciplina del c.d. “piano dei servizi”).
3. Il nuovo assetto (per quanto qui di interesse) della potestà legislativa regionale dopo la riforma del Titolo V della Costituzione. – La L. cost. 18 ottobre 2003, n. 1, di modifica del Titolo V della Costituzione, ha inciso, com’è noto, sul sistema del riparto di attribuzioni legislative tra Stato e Regioni, capovolgendo l’assetto originario (di una competenza residuale statale) e riservando, invece, allo Stato materie di competenza esclusiva, e materie di competenza ripartita o concorrente, ed alle Regioni «ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato»: tra le materie di legislazione concorrente, in particolare, è ora compresa quella (3° comma) del “governo del territorio”, rispetto alla quale, pertanto, la potestà legislativa spetta in primis alle Regioni, «salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato».
L’inversione del riparto di competenze, in ragione del ruolo legislativo primario ora attribuito alla potestà legislativa regionale, aveva anche posto il problema dell’individuazione dei principi fondamentali (di competenza statale), essendo inizialmente controverso se questi fossero da desumere esclusivamente da leggi “cornice” successive alla riforma costituzionale, o, al contrario, dall’intero sistema legislativo (statale) vigente. Quest’ultima soluzione, peraltro ventilata in alcuni pronunciamenti della Consulta, è stata poi tradotta in prescrizione positiva dall’art. 1, comma 3, della L. 5 giugno 2003, n. 131, a norma del quale i principi fondamentali sono quelli «espressamente determinati dallo Stato o, in difetto, quali desumibili dalle leggi statali vigenti».
Alla stregua di tale prima valutazione, la normativa nazionale in tema di standards urbanistici potrebbe valere, occorrendo, all’individuazione di principi fondamentali della materia (urbanistica).
4. Rapporto tra “urbanistica” e “governo del territorio”. – Naturalmente, prima di analizzare specificamente la questione della competenza legislativa regionale, e dei suoi limiti, in materia di standards urbanistici, occorre sciogliere, a monte, un nodo più radicale: se, cioè, la materia “urbanistica” rientri effettivamente, o meno, nella competenza legislativa (concorrente) regionale.
Il nuovo testo dell’art. 117 Cost., infatti, non contempla (non espressamente, almeno) tra le materie di legislazione concorrente quella “urbanistica”, facendo, invece, menzione del “governo del territorio”.
Si pone allora – preliminarmente – la necessità di stabilire in che rapporto si trovino le due “materie” appena richiamate.
Né la questione può considerarsi trascurabile, posto che nella riflessione dottrinale successiva alla riforma del Titolo V della Costituzione hanno trovato spazio:
a) la tesi che ritiene di potere fare esattamente coincidere “urbanistica” e “governo del territorio”;
b) la tesi che circoscrive la materia “urbanistica” all’assetto delle città e dei centri abitati, laddove il “governo del territorio” avrebbe riferimento allo spazio (rimanente) circostante;
c) la tesi che vede nel “governo del territorio” un settore di intervento più ampio, nel cui interno troverebbe collocazione la materia “urbanistica”.
Va anche detto, d’altra parte, che ad accentuare le difficoltà interpretative scaturenti dalla nuova formulazione del dettato costituzionale hanno anche contribuito i Lavori preparatori della riforma costituzionale, dal momento che nell’intervento in aula del relatore di maggioranza (on. Soda) si legge che «l’espressione “governo del territorio” ha natura tecnico-giuridica […] nella quale i profili urbanistici ed edilizi non vengono affrontati e restano, quindi, di competenza regionale».
Il che ha favorito la soluzione interpretativa – privilegiata da taluni giuristi – intesa ad assegnare la materia “urbanistica” alla competenza residuale esclusiva delle Regioni.
Se così fosse, naturalmente, non essendo dubbio che la disciplina degli standards appartiene alla materia “urbanistica”, non potrebbe sollevarsi alcuna incertezza in ordine alla piena (ed illimitata, fatti salvi i limiti generali di cui al 1° comma dell’art. 117 Cost. qui non rilevanti) autonomia della competenza legislativa regionale sul tema.
Sennonché, la soluzione che assegna l’“urbanistica” (intesa come materia a sé stante) alla competenza legislativa regionale esclusiva di tipo residuale non sembra esattamente conforme allo spirito (in parte qua) della riforma costituzionale.
L’idea di “governo” del territorio, invero, evoca soprattutto, più che un ambito di intervento, un metodo di gestione degli interessi che hanno nel territorio un punto di riferimento necessitato: l’espressione tiene conto, in realtà, delle più recenti e moderne tendenze di approccio alle questioni concernenti l’uso del suolo, fondato su un sistema, come si usa dire, di multilevel governance, e vuole, pertanto, sottolineare la necessità di un processo amministrativo dinamico di gestione del suolo.
Il che non giustifica, tuttavia, l’affermazione che con la siffatta espressione si sia inteso estromettere dal settore d’intervento considerato la materia “urbanistica”. Del resto, la soluzione (peraltro maggioritaria in dottrina) che comprende la materia “urbanistica” nella (più ampia) nozione di “governo del territorio” è stata favorevolmente accolta dalla stessa Corte costituzionale, la quale ha avuto modo di evidenziare che se pure è vero che «la parola “urbanistica” non compare nel nuovo testo dell’art. 117, […] ciò non autorizza a ritenere che la relativa materia non sia più compresa nell’elenco del terzo comma: essa fa parte del “governo del territorio”» (Corte cost., 1 ottobre 2003, n. 303; e v., nello stesso senso, anche Corte cost. n. 362/03).
Si deve ritenere, pertanto, che la materia “urbanistica”, al cui interno si collocano eventuali previsioni in tema di standards urbanistici, appartenga senz’altro alla potestà legislativa concorrente delle Regioni.
5. Principi fondamentali e disciplina di dettaglio in tema di standards urbanistici. – La conclusione appena raggiunta (salvo quanto di seguito si dirà, al § 8) impone, in prima battuta, di impostare la riflessione nei termini che seguono.
Poiché la disciplina degli standards urbanistici rientra, astrattamente, nell’ambito di intervento contrassegnato come “governo del territorio”, v’è spazio, in proposito, per un intervento legislativo regionale del tipo “concorrente”, salvo il limite della “determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato” (ex art. 117, 3° comma, ult. inciso, Cost.).
In questa prospettiva (tenuto anche conto di quanto già precisato nel § 3, in fine) il problema su cui interrogarsi potrebbe ridursi a ciò: se e in che misura l’art. 41 quinquies, commi 8 e 9, della L. 17 agosto 1942, n. 1150 (come inserito dall’art. 17 della l. 6 agosto 1967, n. 765), ed il d. interm. 2 aprile 1968, n. 1444 contengano principi fondamentali (non dello specifico tema degli standards urbanistici, bensì) del settore di competenza legislativa concorrente “governo del territorio”.
Naturalmente – e sempre nella stessa logica – dovrebbe anche tenersi conto (quanto alla disciplina dei suddetti testi normativi qualificabile come “non di principio”) della regola secondo la quale «le disposizioni normative statali vigenti alla data di entrata in vigore» della L. n. 131/03 «nelle materie appartenenti alla legislazione regionale continuano ad applicarsi, in ciascuna Regione, fino alla data di entrata in vigore delle disposizioni regionali in materia, fermo quanto previsto al comma 3, fatti salvi gli effetti di eventuali pronunce della Corte costituzionale» (art. 1, comma 2, primo inciso, L. 5 giugno 2003, n. 131).
Come è stato opportunamente rilevato in dottrina, «l’individuazione delle norme di principio delle diverse materie rappresenta però la questione più ardua da risolvere e non solo per la difficoltà evidente di definire quali siano tali norme ma anche relativamente alle stesse modalità di individuazione» (ASSINI-MANTINI, Manuale di diritto urbanistico, Milano, 2007, pag. 17).
È evidente, pertanto, che la valutazione sopra prospettata nasconde, nella logica considerata, insidie tutt’altro che trascurabili.
Non è un caso, d’altra parte, che lo stesso legislatore nazionale avesse previsto che, al fine di «orientare l’iniziativa legislativa dello Stato e delle Regioni fino all’entrata in vigore delle leggi con le quali il Parlamento definirà i nuovi principi fondamentali, il Governo è delegato ad adottare, entro tre anni dalla data di entrata in vigore della presente legge, su proposta del Presidente del Consiglio dei Ministri di concerto con i Ministri interessati, uno o più decreti legislativi meramente ricognitivi dei principi fondamentali che si traggono dalle leggi vigenti, nelle materie previste dall’articolo 117, terzo comma, della Costituzione, attenendosi ai principi della esclusività, adeguatezza, chiarezza, proporzionalità ed omogeneità e indicando, in ciascun decreto, gli ambiti normativi che non vi sono compresi» (art. 1, comma 4, L. n. 131/03).
Nella materia di interesse, peraltro, non sono intervenute, ad oggi, ricognizioni dei principi fondamentali da parte del Governo delegato.
In assenza di un intervento normativo in proposito, sembra ragionevole chiedersi, pur senza addentrarsi nell’analisi di aspetti di maggior dettaglio, se la determinazione quantitativa minima di standards sia da considerare, allo stato della legislazione vigente (e salvo quanto si dirà nel § 7), principio fondamentale della materia del “governo del territorio”: a giudizio di chi scrive, pur con tutte le difficoltà di individuazione sopra richiamate, non appare prudente, al riguardo, accedere senz’altro ad una risposta negativa.
Non per caso, d’altra parte, in sede di audizione parlamentare, il Consiglio Nazionale Architetti, Pianificatori, Paesaggisti e Conservatori, con nota del 13 marzo 2009, nell’individuare, tra i principi fondamentali del governo del territorio riservati alla previsione del legislatore nazionale, anche un generale principio di equità, ha ritenuto di dover segnalare che la sua soddisfazione dovrebbe passare, tra l’altro, anche «attraverso la definizione dei criteri e dei modi per ottenere l’equa distribuzione dei diritti edificatori e degli oneri conseguenti alla urbanizzazione del territorio fra i proprietari delle aree e degli immobili posti nelle medesime condizioni di fatto e di diritto, anche attraverso la realizzazione di aree destinate a servizi di interesse generale e collettivo, delle dotazioni territoriali in genere, di spazi pubblici e di pubblica utilità, di una quota minima di aree da cedere gratuitamente all’Amministrazione Comunale per finalità di edilizia sociale».
6. Modelli regionali difformi dal criterio quantitativo. Considerazioni critiche. – È bensì vero che – in armonia con le stesse (rectius: con alcune) prospettive nazionali di riforma – non mancano, nel panorama legislativo complessivo, modelli (regionali) di riferimento che sembrano prescindere dall’ossequio al d.m. n. 1444/’68: è il caso, in particolare, della L. Reg. Lombardia n. 12/05, la quale, per le finalità alle quali assolvono, astrattamente, gli standards urbanistici, non solo prevede (nell’art. 9), in sostituzione degli standards, la predisposizione comunale di un piano dei servizi inteso a garantire qualità, fruibilità ed accessibilità di dotazioni infrastrutturali di attrezzature pubbliche e di interesse pubblico e generale, ma addirittura stabilisce (nel testo modificato dalla L. R. n. 4/08) che «ai fini dell’adeguamento, ai sensi dell’articolo 26, commi 2 e 3, degli strumenti urbanistici vigenti, non si applicano le disposizioni del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444 […], fatto salvo, limitatamente agli interventi di nuova costruzione, il rispetto della distanza minima tra fabbricati pari a dieci metri, derogabile all’interno di piani attuativi» (art. 103, comma 1 bis).
E sebbene si tratti di un modello normativo (ma v. pure gli artt. 5 e 6 della L. R. Umbria n. 11/05) coerente con la logica di tipo qualitativo delle dotazioni d’interesse generale oggi prevalente, non sono mancate serie perplessità in ordine al suo sostanziale distacco dal modello normativo nazionale, ed anche vere e proprie stigmatizzazioni della «furia distruttiva del legislatore lombardo» (l’espressione, intuitivamente critica, è di G. BELTRAME, Sul piano di governo del territorio della nuova legge lombarda n. 12/2005, che si può leggere in www.pausania.it/content/view/85/49/).
Né, d’altra parte, la circostanza che, ad oggi, si tratti di normative vigenti può essere considerata totalmente rassicurante, ove si consideri che «la scarsa vigilanza del Governo, titolare del potere di ricorrere in via principale alla Corte costituzionale nei confronti delle leggi delle regioni, trova peraltro giustificazione anche nella consapevolezza dell’attuale incapacità, a livello nazionale, di definire principi realmente innovativi in materia urbanistica» (così ASSINI-MANTINI, Manuale di diritto urbanistico, cit., pag. 20).
A ciò si aggiunga che, probabilmente non per caso, nella stessa legge regionale lombarda n. 12/05 (usualmente richiamata a riferimento per le riflessioni dalle più correnti trattazioni in materia urbanistica), nonostante la caratterizzazione “prestazionale” della materia considerata, è espressamente previsto che «in relazione alla popolazione stabilmente residente e a quella da insediare secondo le previsioni del documento di piano, è comunque assicurata una dotazione minima di aree per attrezzature pubbliche e di interesse pubblico o generale pari a diciotto metri quadrati per abitante» (art. 9, comma 3, 3° inciso), mantenendo, così, «un residuo ma significativo legame con la disciplina statale» (così, ancora, ASSINI-MANTINI, Manuale di diritto urbanistico, cit., pag. 502).
7. Prospettive nazionali di riforma legislativa. – In questa cornice si collocano alcuni progetti di legge d’iniziativa parlamentare sottoposti, nel corso della XVI legislatura, all’esame del Parlamento ed aventi ad oggetto la definizione di principi fondamentali in materia di “governo del territorio”.
In particolare, tre p.d.l. (Mariani, Lupi, Mantini) hanno soprattutto formato oggetto di discussione; e mentre negli ultimi due, che privilegiano in modo assoluto la logica prestazionale, si parla, al riguardo, solo di un “idoneo livello di accessibilità e fruibilità” (art. 9 pdl Mantini) e di “dotazione necessaria” (art. 7 pdl Lupi), senza specificazione di un livello quantitativo minimo di soglia, nel pdl Mariani (art. 16), pur attento, comunque, ad una logica qualitativa, si rimette la definizione di «livelli minimi» ad un successivo «decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro delle infrastrutture e d’intesa con la Conferenza unificata di cui all’articolo 8 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281».
Non è possibile, naturalmente, prevedere in quale direzione, esattamente, si consolideranno i propositi di riforma; non si può trascurare, tuttavia, che anche studiosi molto attenti al profilo qualitativo-prestazionale del tema considerato hanno evidenziato, con specifico riferimento ai contenuti dei pdl Lupi e Mantini, che «in tal modo si rischia di lasciare privo di parametri di riferimento oggettivi (e non soggettivi) un profilo determinante delle politiche urbanistiche e di non rendere neppure più vincolante la disciplina minima contenuta nell’art. 41 quinquies l.u.» (P. URBANI, La riforma urbanistica, Relazione al convegno “Dall’urbanistica al governo del territorio”, Firenze, 19 aprile 2004, consultabile on line); e che, in sostanza, nei p.d.l. considerati «resta […] almeno in parte irrisolto il problema della soglia minima di “dotazioni territoriali” da garantire a tutti i cittadini indifferentemente sul territorio nazionale» (ASSINI-MANTINI, Manuale di diritto urbanistico, cit., pag. 42).
8. Dubbi in ordine alla possibilità di riportare integralmente la disciplina in tema di standards urbanistici al tipo della legislazione regionale concorrente. Il rilievo dell’art. 117, comma 2, lett. m, Cost.. – Non può tacersi, a questo punto, una più grave perplessità che il tema considerato propone.
Sin qui, infatti, si è ragionato sul presupposto che il tema degli standards urbanistici, appartenendo (alla materia “urbanistica”, e per essa) al “governo del territorio”, ricada interamente sotto l’area di operatività della legislazione regionale concorrente.
Non si può non rilevare, tuttavia, che la non sempre nitida distinzione dei settori “riservati” alla competenza statale e regionale pone, in più di una circostanza, problemi di sussunzione di un certo “tema” da regolare all’una o all’altra (forma di) potestà legislativa.
Invero, scorrendo l’elencazione delle materie riservate alla potestà legislativa statale di competenza “esclusiva” ci si imbatte (art. 117, comma 2, lett. m, Cost.) nella riserva di legislazione esclusiva dello Stato in ordine alla «determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale».
Si tratta, per vero, di formula tutt’altro che limpida, e di non facile determinazione.
Non può sottacersi, tuttavia, che (almeno, o almeno alcune del)le dotazioni infrastrutturali pubbliche o di interesse generale sembrano ragionevolmente riconducibili all’area delle prestazioni concernenti diritti civili e sociali: in questa prospettiva (per la quale v., ad es., sia pure non nettamente, ASSINI-MANTINI, Manuale di diritto urbanistico, cit., pag. 42), la regolamentazione degli standards urbanistici, almeno nella individuazione delle misure minime (livelli essenziali), potrebbe persino fuoriuscire dalla competenza legislativa (concorrente) regionale, per ricadere in quella (esclusiva) statale; né, in proposito, avrebbe più senso chiedersi (come pure appare ragionevole, sul piano astratto) se la determinazione del livello essenziale implichi solo la considerazione di profili quantitativi, ovvero anche (come appare sostenibile) di profili qualitativi-prestazionali, perché, in ogni caso, sarebbe questo un problema riservato alla valutazione del legislatore nazionale, piuttosto che del legislatore regionale.
D’altra parte, è questo un problema che non si è mancato di segnalare nel dibattito specialistico sul tema della ripartizione di competenze legislative Stato-Regioni in materia di governo del territorio; e non pochi, e certamente autorevoli, giuristi hanno evidenziato che verosimilmente «la disciplina degli standards potrebbe essere ricondotta alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni di cui all’art. 117, comma 2, lett. m) Cost.» (M.A. SANDULLI, Effettività e semplificazioni nel governo del territorio: spunti problematici, in Dir. amm., 2003, 507 ss.), essendo di competenza statale «l’imposizione di standard minimi generali di dotazioni infrastrutturali» (S. AMOROSINO, Il “governo del territorio” tra Stato, Regioni ed Enti locali, in Riv. giur. edilizia, 2003, 77 ss., il quale richiama conformi orientamenti di Stella Richter e di Cerulli Irelli).
In questa medesima prospettiva, altro autorevole giurista ha recentemente rilevato che «la determinazione dei livelli essenziali dei servizi è competenza esclusiva statale non oggetto solo di principi fondamentali […] Si tratta, in breve, di assicurare per tutto il territorio nazionale nuovi standards minimi già a suo tempo previsti dal DM n. 1444 del 1968» (P. URBANI, La riforma urbanistica, cit.).
Questa diversa prospettazione, peraltro, non implicherebbe comunque di mettere fuori campo l’intervento legislativo regionale, perché altro è la determinazione di livelli essenziali (minimi), altro la regolamentazione, tanto in termini quantitativi che qualitativi, delle dotazioni di standard, rispetto alla quale ultima – una volta garantito il rispetto della normativa statale vigente (modellata sul profilo quantitativo), e, attraverso essa, dell’art. 117, comma 2, lett. m, Cost. – la competenza legislativa regionale (che dovrebbe comunque ritenersi, ratione materiae, comunque di tipo concorrente, e non residuale esclusiva) potrebbe tornare in gioco.
Sotto questo profilo, perciò, una “clausola normativa di salvaguardia”, con finalità ragionevolmente non dissimili da quelle che hanno informato l’art. 9, comma 3, 3° inciso, della L.R. Lombardia n. 12/05, si raccomanderebbe assai opportuna.
9. Assetto vigente della legislazione regionale calabrese in tema di standards urbanistici e prospettive di intervento. Conclusioni. – La combinazione, in tema di regolamentazione degli standards urbanistici da parte regionale, di profili di carattere quantitativo con altri di “taglio” qualitativo-prestazionale (che, per quanto sin qui detto appare ragionevolmente opportuna) ben si coordina con l’assetto normativo vigente in materia nel territorio della Regione Calabria, avuto particolarmente riguardo al vigente art. 53 della legge urbanistica regionale n. 19/02 e s.m.i. (per vero, non del tutto impeccabile nella sua formulazione, a tratti anche criptica), il quale – mentre prevede che i Piani strutturali comunali, fino alla definizione degli standards urbanistici ai sensi della normativa regionale, debbano assicurare la «rigorosa applicazione del d.m. 2 aprile 1968, n. 1444» (art. 20 L. R. cit.) – nel dettare la disciplina degli standards urbanistici (art. 53), fa espresso e congiunto riferimento tanto al profilo quantitativo che qualitativo: il che, in presenza di una determinazione rigida del profilo quantitativo nella legislazione statale vigente, ed in assenza, almeno allo stato, di eguale rigorosa determinazione (a livello di normativa nazionale) dei livelli prestazionali, potrebbe consentire alla normativa regionale di muoversi soprattutto (ma non solo) su questo secondo versante, salva la necessità, comunque, di ipotizzare meccanismi di adeguamento della normativa regionale ad eventuali successive previsioni del legislatore nazionale, se e nei limiti in cui le disposizioni dell’art.117 Cost. impongono di considerare.
Fulvio Gigliotti
(Università “Magna Graecia” di Catanzaro)
