La valorizzazione dei raccordi tra livello regionale e livelli locali, significativamente inagurata con la costituzionalizzazione, nell’art. 123, comma 4, del Consiglio delle autonomie locali (CAL), ad opera della legge cost. n. 3/2001, e, proseguita con il recepimento di tale organo da parte degli Statuti regionali, rinviene proprio nelle scelte normative delle singole Regioni la “chiave di volta”. In tale percorso di collaborazione fra i vari enti territoriali meritano menzione le recenti leggi regionali approvate dal Consiglio regionale della Liguria e dal Consiglio della Regione Trentino-Alto Adige: rispettivamente la legge n. 1 dell’1 febbraio 2011 e la legge n. 1 del 23 febbraio 2011.
Tali due leggi sono volte a consentire una maggiore partecipazione degli enti locali nei procedimenti decisionali regionali in materie che li coinvolgono.
Con la legge regionale del Trentino-Alto Adige si ammette la partecipazione dei Consigli delle autonomie locali delle province autonome di Trento e di Bolzano all’attività legislativa ed amministrativa in materia di enti locali. In particolar modo, l’ambito materiale nel quale è prevista la partecipazione congiunta all’attività legislativa ed amministrativa da parte dei Consigli delle autonomie locali è costituito: dall’ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni; dall’istituzione di nuovi comuni e dalle modifiche delle loro circoscrizioni e denominazioni; nonchè dall’ordinamento del personale dei Comuni.
Nel demandare all’intesa tra i Consigli delle autonomie locali coinvolti la determinazione delle modalità di una simile partecipazione congiunta, la legge de qua prevede due modalità partecipative: l’una mediante proposte di iniziativa legislativa in senso lato e, l’altra attraverso pareri. Innanzitutto, la modalità “più semplice” di partecipazione alla formazione degli atti regionali – sia pur limitata, mediante il rinvio allo Statuto, alla materia degli enti locali – è quella che si realizza con la presentazione di proposte di disegni di legge, di regolamenti o di altri atti a indirizzo generale. Una tale proposta dovrà, quindi, essere esaminata dalla Giunta regionale entro quarantacinque giorni dal ricevimento, e quest’ultima dovrà pronunciarsi rendendo palesi le ragioni dell’eventuale non accoglimento o dell’eventuale modifica della proposta stessa. In tal modo si instaura, quindi, un collegamento con l’organo esecutivo.
L’altra modalità di partecipazione si realizza mediante un parere e, occorre distinguere in relazione al fatto che venga reso alla Giunta regionale o al Consiglio regionale. Infatti, il parere che i due Consigli delle autonomie locali devono rendere congiuntamente sui disegni di legge, di regolamento o di atti a indirizzo generale di iniziativa della Giunta regionale, sempre in tema di enti locali, relativamente alle materie indicate dall’art. 4, comma 1, punto 3, e dagli arrt. 7 e 65 dello Statuto, è obbligatorio. Tale parere dovrà essere reso entro trenta giorni dalla richiesta dello stesso e decorso infruttuosamente tale termine si prescinderà dal parere stesso. La Giunta regionale nell’adottare il provvedimento dovrà in motivazione richiamare il parere che è stato reso e qualora si discosti dallo stesso dovrà motivare specificatamente le ragioni del rigetto.
Per quanto riguarda, invece, i pareri attraverso i quali i Consigli delle autonomie locali partecipano all’iter di formazione delle leggi regionali di iniziativa consiliare o popolare, le relative modalità, i termini e le procedure dovranno essere determinate dal regolamento interno del Consiglio, che, a tal fine, dovrà essere modificato entro centottanta giorni dall’entrata in vigore della legge regionale n. 1 del 2011. Bisognerà attendere tale adeguamento per poter valutare quale sia il grado di incidenza del parere dei Consigli delle autonomie locali sul procedimento legislativo regionale e stabilire se l’innovazione realizzi un aggravamento procedurale o si risolva in un potenziamento delle relazioni tra gli organi coinvolti.
La legge regionale n.1/2011 della Liguria è attuazione della previsione a livello statutario del Consiglio delle autonomie locali quale organo di consultazione e di confronto tra Regione ed enti locali liguri (cfr. art. 13, comma 2, St. Liguria) ed organo rappresentativo del sistema regionale delle autonomie con sede presso il Consiglio regionale (art. 65, St. Liguria).
Tale legge disciplina le modalità di composizione, di organizzazione e di funzionamento del CAL e, per quanto concerne le modalità di partecipazione all’attività legislativa ed amministrativa della Regione fa riferimento all’iniziativa legislativa, ai pareri ed alle osservazioni che il Consiglio delle Autonomie locali può fornire su richiesta degli organi regionali.
In particolar modo, il CAL esprime parere obbligatorio entro trenta giorni dalla comunicazione fatta dal Presidente del Consiglio regionale – Assemblea legislativa, nel caso di iniziative relative a: progetti di modificazioni statutarie, limitatamente alle parti relative alle autonomie locali; progetti di legge concernenti l’articolazione territoriale del sistema delle autonomie locali e la determinazione delle loro competenze; atti relativi al riparto delle funzioni tra la Regione e gli enti locali; atti di programmazione generale; progetti di leggi di bilancio e altri atti ad essi collegati (art. 5, comma 1, lett. b). In presenza di un parere negativo o condizionato all’accoglimento di specifiche modifiche, la scelta della legge ligure di consentire l’approvazione del progetto a maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio regionale ricalca la previsione dell’art. 68, comma 2, dello Statuto e costituisce un “aggravio” della procedura, in linea con le scelte effettuate a livello statutario anche da altre Regioni (v. ad es. art. 29, comma 2, St. Umbria; art. 23, comma 5, St. Emilia Romagna; art. 72, comma 3, St. Abruzzo; art. 67, comma 4, St. Lazio). Tale maggioranza non è comunque richiesta per l’approvazione degli atti di programmazione generale, delle leggi di bilancio e degli altri atti ad esse collegati (art. 7, comma 3, l. reg. n. 1/2011).
Di particolare rilievo è la disciplina prevista nel caso in cui il parere del CAL sia reso alla Giunta regionale e quest’ultima approvi il progetto conformandosi ad esso: infatti, in questa ipotesi, qualora si tratti di una delle materie individuate dall’art. 5, comma 1, lett. b, della l. r. n. 1/2011, non è necessario che il Presidente del Consiglio regionale – Assemblea legislativa richieda il parere obbligatorio e può invitare il Consiglio stesso ad illustrare mediante un relatore il parere reso. Solo qualora, nel corso dell’esame del progetto, siano apportate modifiche sostanziali al testo presentato è possibile richiedere il parere del CAL.
Entrambe le leggi regionali tentano di instaurare meccanismi di raccordo tra il CAL e gli organi regionali, non limitandosi ad un canale di collegamento con il solo Consiglio regionale, ma valorizzando anche forme di “comunicazione” con l’organo esecutivo. Tuttavia, sarà necessario monitorare il concreto operare di tali organi per poter valutare quale sia il grado di integrazione tra i diversi livelli di governo raggiunto dalle varie realtà regionali.
Daniela Belvedere
(Università di Messina)
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