Una robusta operazione di ortopedia costituzionale ricompone i poteri sindacali di ordinanza con i principi di legalità, eguaglianza e imparzialità dell’amministrazione. Nei termini in cui la Corte li ha ricostruiti, questi principi, e i vincoli che essi pongono alla discrezionalità del legislatore, tornano a costituire solidi baluardi delle libertà individuali contro la creatività dei cd. sindaci-sceriffi.
All’interno delle ordinanze sindacali per la tutela della sicurezza urbana, di cui all’art. 54 TUEL, come novellato dal d.l. n. 92 del 2008 (conv. in l. n. 125 del 2008) la sentenza traccia una dicotomia: da un lato stanno le ordinanze contingibili e urgenti; dall’altro, quelle dette “di ordinaria amministrazione” (espressione che ricorreva già nella sent. n. 196 del 2009).
Una serrata analisi sintattica dell’art. 54, giustamente attenta alla punteggiatura del comma 4, porta ad affermare che (solo) le ordinanze della prima categoria – quelle contingibili e urgenti – sono vincolate al rispetto dei principi generali dell’ordinamento, ma non della restante legislazione. E l’esegesi letterale rispecchia una conclusione già consolidata nella giurisprudenza costituzionale: l’autorità amministrativa può bensì ricevere ed esercitare un potere di ordinanza in deroga alla legge, ma solo alla condizione che le deroghe siano “temporalmente limitate” e connesse a una “concreta situazione di fatto che si tratta di fronteggiare”.
Le ordinanze di ordinaria amministrazione, invece, non possono derogare in alcun modo al diritto vigente e, in effetti, nemmeno sono autorizzate dall’art. 54 a fare ciò. Sotto questo profilo, alcuni dei dubbi di costituzionalità sollevati sono superati.
Altri dubbi sono, invece, fondati. Le ordinanze ordinarie, “pur non potendo derogare a norme legislative o regolamentari vigenti, si presentano come esercizio di una discrezionalità praticamente senza alcun limite, se non quello finalistico, genericamente identificato dal legislatore nell’esigenza ‘di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana’”. In altre parole, mancano norme legislative che determinino “nel contenuto e nelle modalità”, anche con formule elastiche, l’esercizio del potere; la relativa disciplina è “genericamente orientata ad un principio-valore, senza una precisazione, anche non dettagliata, dei contenuti e modi dell’azione amministrativa limitativa della sfera generale di libertà dei cittadini”.
Questa carenza determina l’annullamento della parola “anche” nel comma 4 e, di conseguenza, il venir meno del potere di adottare ordinanze di ordinaria amministrazione. Nel par. 4 del C. in d., si legge che la lacuna viola “il principio di legalità sostanziale”, che non consente l’assoluta indeterminatezza dei poteri conferiti all’autorità amministrativa. Nei par. 5 e 7 del C. in d., la lacuna è invece censurata per contrasto con le riserve relative di legge poste dall’art. 23 Cost., che tutela la “sfera generale di libertà dei singoli e delle comunità amministrate”, e dall’art. 97 Cost., il quale esige che una norma di legge ponga limiti alla discrezionalità dell’amministrazione, affinché si possa verificare l’effettiva imparzialità del suo operato.
Almeno a prima lettura, non è del tutto chiaro se la Corte consideri la legalità sostanziale un principio generale, dotato di autonoma identità e fondamento costituzionale, o un corollario delle singole riserve testualmente previste. Peraltro, una volta che di tali riserve si dia un’interpretazione ampia, il problema si ridimensiona. Ma questi sono problemi classici del diritto costituzionale italiano, che qui è sufficiente menzionare.
La Corte aggiunge che l’assenza di parametri legislativi dotati di una qualche consistenza è anche incompatibile con il principio di eguaglianza: a causa di questa mancanza, l’autorità amministrativa si trova nella condizione di poter imporre “restrizioni diverse e variegate, frutto di valutazioni molteplici”, senza che “una matrice legislativa unitaria” le riconduca a coerenza e consenta di verificare che le differenziazioni di trattamento decise, caso per caso, dai sindaci corrispondano a particolarità effettive delle singole situazioni locali.
La riserva di legge, precisa la Corte, non è soddisfatta dall’esistenza del noto d.m. 5 febbraio 2008 (cfr. par. 6 C. in d.: dove si parla, appunto, di riserva di legge, non di principio di legalità sostanziale). Espressione anch’esso della discrezionalità amministrativa prevista nell’art. 54, il decreto può assolvere alla finalità di garantire che i poteri dei sindaci, ufficiali del Governo, siano esercitati in modo conforme alla volontà degli organi gerarchicamente superiori, e in particolare del Ministro dell’interno. Ma il decreto, per sua natura, non è in grado di soddisfare la riserva di legge. “Solo se le limitazioni e gli indirizzi contenuti nel citato decreto ministeriale fossero stati inclusi in un atto di valore legislativo”, prosegue la sentenza, sarebbe stato possibile “valutare la loro idoneità a circoscrivere la discrezionalità amministrativa dei sindaci”: e ciò a prescindere dalla questione, non esaminata dalla Corte, se le previsioni del decreto non fossero comunque troppo generiche nel contenuto sostanziale, al di là dell’inadeguatezza formale del contenitore.
A poche ore dal deposito della pronuncia, il Ministro dell’interno – oltre a dichiarare che la decisione sarebbe stata frutto di un errore del giudice delle leggi – ha minimizzato: il legislatore sarebbe caduto in una svista meramente formale; lo status quo si potrebbe ripristinare semplicemente sostituendo il decreto ministeriale con una legge.
Effettivamente, come si è riportato, la stessa Corte costituzionale ha suggerito che, se i criteri di delimitazione della discrezionalità dei sindaci fossero stati definiti dalla legge e non da un decreto ministeriale, uno dei profili di incostituzionalità sarebbe stato risolto. Ma, a parte la questione della sufficiente precisione dei criteri stabiliti nel decreto, la sentenza n. 115 ha fissato altri punti fermi, che rappresentano importanti garanzie, e limiti non di poco conto, in relazione ai poteri di ordinanza dei sindaci.
Le ordinanze straordinarie (in deroga alla legge) tornano a essere strettamente legate a situazioni specifiche, concrete e temporanee, con quanto ne consegue in ordine alla loro sindacabilità. Le ordinanze di ordinaria amministrazione – slegate da situazioni specifiche, temporanee etc. – non solo necessitano di un’adeguata base legale, ma soprattutto non possono derogare neppure a un iota delle norme vigenti (primarie e secondarie). Considerato quanto è fitto il reticolo delle norme vigenti, ciò vuol dire che il potere di adottare queste ordinanze si muove entro margini estremamente ristretti. E non basterà che una legge di una riga recepisca il decreto ministeriale 5 agosto 2008, per allentare vincoli del genere.
A prima lettura, l’impressione generale è che, quanto alle ordinanze dei sindaci, delle innovazioni apportate dal pacchetto sicurezza rimanga ben poco: che del potere di adottare ordinanze ordinarie non resti quasi nulla; che le ordinanze straordinarie tornino entro le coordinate costituzionali consuete. Se così fosse, i sindaci-sceriffi finirebbero, assieme alle ronde, nella galleria delle figure securitarie più vistose ed esibite, che realmente utili.
Michele Massa
(Università Cattolica di Milano)
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