Il settore della distribuzione farmaceutica fatica a recepire il modello della concorrenza, trovandosi a cavallo di ambiti assai differenziati ed eterogenei, quali il commercio da una parte e la tutela della salute dall’altra. Anche il legislatore europeo, che sta gradualmente procedendo nel tentativo di assimilare tale attività a servizi di interesse economico generale, è pur sempre frenato dalla considerazione di altri valori che sono in gioco, e che impediscono di applicare integralmente la logica del mercato a questa particolare tipologia di distribuzione. Della materia si occupa la Corte costituzionale con la decisione n. 150/2011, dalla quale emerge la medesima difficoltà nel collocare la vendita dei farmaci nel quadro del riparto delle competenze.
Il Governo ha impugnato tre diverse norme della l. r. Abruzzo n. 17/2010 ritenendo che esse possano incidere sull’assetto concorrenziale all’interno del mercato regionale, nella misura in cui pongono ulteriori limiti rispetto a quelli previsti dal legislatore statale con l’art. 5 del d. l. n. 223/2006 (Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), convertito nella l. n. 248/2006, e con l’art. 11 del d. lgs. attuativo della delega Bassanini n. 114/1998 (Riforma della disciplina relativa al settore del commercio). Risulterebbe infatti violata la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza, che emergerebbe in particolare dalla previsione: a) che gli esercizi commerciali possano effettuare attività di vendita al pubblico dei farmaci da banco o di automedicazione solo se dotati di superfici minime (art. 5, co. 1); b) che gli esercenti il commercio possano derogare dall’obbligo di chiusura domenicale e festiva per un numero di 40 giornate nell’arco dell’anno, stabilito con ordinanza sindacale, previa concertazione, con i sindacati e con le organizzazioni di categoria, delle giornate di chiusura infrasettimanale (art. 34, co. 2); c) che i Comuni, nel deliberare relativamente alle deroghe di cui alla disposizione precedente, limitatamente alla grande distribuzione, si impegnino ad inserire nei propri atti la garanzia di assicurare a rotazione il riposo ai lavoratori per almeno la metà delle giornate di apertura domenicale o festiva e a sostituire i lavoratori a riposo con assunzioni temporanee nelle giornate domenicali e festive, al fine di garantire e implementare l’occupabilità del settore (art. 34, co. 3).
Con riferimento alla prima norma, essa è accusata di incidere sull’assetto concorrenziale del mercato, soprattutto con riferimento alla distribuzione commerciale, introducendo una misura restrittiva; circa la seconda disposizione, si ritiene che essa elimini solo in ambito regionale i vincoli e i limiti posti dalla disciplina statale in punto di apertura straordinaria degli esercizi commerciali; in merito alla terza, il dubbio è che non solo sia violata la competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di tutela della concorrenza – in quanto la disposizione impugnata porrebbe nuovi e ulteriori vincoli sulle modalità di deroga alla chiusura domenicale e festiva obbligatoria non previsti da alcuna norma statale, vincoli per di più posti a carico unicamente della grande distribuzione – ma che in più tale disposizione si ponga in contrasto con l’art. 117, co. 2, lett l), Cost., che riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato la materia dell’ordinamento civile, in quanto la disciplina introdotta inciderebbe “sulle modalità di svolgimento e sugli aspetti che regolano il rapporto di lavoro subordinato, rapporto che (è) invece disciplinato in via generale dagli appositi contratti collettivi di categoria, quali atti dotati di portata generalizzata”.
Il ricorso statale parte dunque dal presupposto che gli interessi in gioco riguardino in gran parte la materia della concorrenza, che non potrebbe venire limitata e vincolata da singole discipline regionali: ma il giudice delle leggi risolve diversamente la questione, riconducendo la vendita dei farmaci alla materia della “tutela della salute”, e così facendo apre ambiti di competenza al legislatore regionale. Richiamando la sent. n. 430/2007, la Corte ribadisce infatti che la vendita dei farmaci è riconducibile al servizio farmaceutico e che dunque va ricondotta al titolo di competenza concorrente della “tutela della salute”. La Corte argomenta che secondo il proprio costante orientamento “la complessa regolamentazione pubblicistica dell’attività economica di rivendita dei farmaci mira ad assicurare e controllare l’accesso dei cittadini ai prodotti medicinali ed in tal senso a garantire la tutela del fondamentale diritto alla salute, restando solo marginale, sotto questo profilo, sia il carattere professionale, sia l’indubbia natura commerciale dell’attività del farmacista”. La prima disposizione impugnata, che si limita a stabilire la superficie minima che deve avere l’apposito reparto destinato allo svolgimento dell’attività di vendita dei farmaci, secondo la tipologia di esercizio commerciale, non presenta dunque profili di incostituzionalità.
Sotto diverso punto di vista anche la seconda questione che è stata posta non incontra il giudizio favorevole del giudice costituzionale: a proposito della disciplina degli orari degli esercizi commerciali la Corte ha avuto occasione di affermare che il settore rientra nella materia “commercio” di competenza esclusiva residuale delle Regioni, e che il d. lgs. n. 114/1998 “si applica soltanto alle Regioni che non abbiano emanato una propria legislazione nella suddetta materia”. Cionostante, la Corte si preoccupa di valutare se la disciplina in esame, pur riconducibile alla materia “commercio” di competenza regionale, determini o meno un vulnus alla “tutela della concorrenza”, tenendo presente che è stata riconosciuta la possibilità, per le Regioni, nell’esercizio della potestà legislativa nei loro settori di competenza, di dettare norme che, indirettamente, producano effetti pro-concorrenziali. E ciò per il fatto che la materia “tutela della concorrenza (….) non ha solo un ambito oggettivamente individuabile che attiene alle misure legislative di tutela in senso proprio, quali ad esempio quelle che hanno ad oggetto gli atti e i comportamenti delle imprese che incidono negativamente sull’assetto concorrenziale dei mercati e ne disciplinano le modalità di controllo, ma, dato il suo carattere ‘finalistico’, anche una portata più generale e trasversale, non preventivamente delimitabile, che deve essere valutata in concreto al momento dell’esercizio della potestà legislativa sia dello Stato che delle Regioni nelle materie di loro rispettiva competenza”. Emerge qui la complessa qualificazione della materia in questione – la “tutela della concorrenza” – che appunto la giurisprudenza costituzionale ha ormai individuato come ambito trasversale, al quale le Regioni possono contribuire nella misura in cui ampliano la tutela del mercato: e dunque nel caso di specie, la normativa regionale sull’apertura domenicale e festiva degli esercizi commerciali per la vendita al dettaglio viene considerata non solo adeguata a perseguire il medesimo obiettivo di apertura al mercato e di eliminazione di barriere e vincoli al libero esplicarsi dell’attività economica che ha ispirato il d.lgs. n. 114/1998, ma idonea ad ampliare “la portata liberalizzatrice, aumentando (….) il numero di giornate in cui è consentita l’apertura domenicale e festiva, contribuendo, quindi, ad estendere l’area di libera scelta sia dei consumatori che delle imprese”. La disciplina abruzzese non solo non vincola il commercio, ma produce anche effetti pro-concorrenziali, sia pure in via marginale e indiretta.
Diverso giudizio riceve invece la terza questione di costituzionalità, che il giudice ritiene fondata: la legge regionale viene infatti ad incidere sulle modalità di svolgimento del rapporto di lavoro subordinato e, in particolare, sugli aspetti che regolano la disciplina del riposo domenicale e festivo, che rientrano nella materia “ordinamento civile”, attribuita alla competenza legislativa esclusiva dello Stato. Infatti la disciplina dell’orario di lavoro, dei giorni di riposo e della turnazione nelle giornate di lavoro festivo e domenicale è rimessa alla contrattazione delle parti, anche in ragione del diritto europeo: la norma regionale, invadendo “il campo dell’ordinamento civile, disciplinando il rapporto di lavoro subordinato riservato alla legislazione statale, ai contratti collettivi stipulati a livello nazionale e ai contratti collettivi territoriali o aziendali, e prevedendo, per di più, una diversa disciplina del riposo e della rotazione dei lavoratori dipendenti della grande distribuzione nelle giornate festive e domenicali di apertura”, è dichiarata illegittima.
La decisione è dunque significativa per gli interrogativi che solleva rispetto ad una materia che si colloca in molteplici ambiti, e che di conseguenza in parte ammette, in parte preclude l’intervento regolativo del legislatore regionale: e che in ultima istanza ancora non si capisce con esattezza in quale misura possa essere assoggettata al regime del mercato.
Camilla Buzzacchi
(Università Milano Bicocca)
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