Come ha dichiarato pochi giorni orsono il Presidente della Conferenza delle Regioni, Vasco Errani, «le Regioni hanno pienamente rispettato l’accordo per il rilancio dell’edilizia residenziale, cosiddetto piano casa, siglato il 1° aprile 2009» (si rinvia al sito della Conferenza; per una disamina delle leggi regionali in materia, si veda il sito dell’ANCE).
A questo proposito, ritengo opportuno svolgere alcune considerazioni, ma non senza aver prima ricostruito brevemente la vicenda.
Essa trae origine proprio dal richiamato accordo che il 31 marzo 2009 è stato raggiunto in sede di Conferenza Stato-Regioni sul c.d. piano casa (progetto teso a risollevare le sorti dell’economia attraverso l’attività edilizia), in virtù del quale le Regioni si sono impegnate ad approvare (entro novanta giorni) le proprie leggi in materia di urbanistica, uniformandosi ai principi dettati dalla stessa intesa.
In particolare, detto accordo, ratificato dal Consiglio dei ministri e dalla Conferenza Unificata il successivo 1 aprile dello stesso anno, ha previsto che: le Regioni avrebbero dovuto regolamentare gli interventi rivolti a migliorare la qualità architettonica e/o energetica degli edifici entro il limite del 20% della volumetria esistente di edifici residenziali di volumetria non superiore ai 1000 metri cubi; esse avrebbero altresì dovuto disciplinare le straordinarie operazioni di demolizione e ricostruzione con ampliamenti nel limite del 35% delle volumetrie esistenti; infine, sarebbe stato necessario introdurre delle misure di semplificazione, sia procedurali, che per la realizzazione dei suindicati interventi edilizi.
E qui occorre accennare ad alcuni aspetti di criticità del provvedimento in questione, legati in particolare al fatto che il principio di leale collaborazione (che, non lo si può negare, nel caso in esame ha funzionato) è stato utilizzato addirittura per incidere sul piano dei rapporti tra fonti statali e regionali.
Difatti, attraverso tale intesa si è chiesto alle Regioni di legiferare in materia di «governo del territorio», settore com’è noto appartenente alla legislazione concorrente la quale, a sua volta, viene ad essere incisa dalle competenze statali trasversali sui livelli essenziali delle prestazioni e sulla tutela dell’ambiente (di cui all’art. 117, co. 2, lett. m ed s, Cost.).
Il punto è che la disciplina di principio che le Regioni sono state vincolate a osservare (pena l’esercizio dei poteri sostitutivi statali ex art. 8, co. 1, L. n. 131 del 2003) non è stata posta all’interno di una legge, bensì nell’ambito di una mera intesa, che certo non può essere annoverata tra le fonti del diritto, essendo l’intesa un atto infraprocedimentale, ma non normativo. La stessa Corte costituzionale ha del resto affermato che «non vi sono dubbi che un atto di intesa non possa produrre una vera e propria normativa» (Corte cost., sentenza n. 270 del 2005, n. 19 Cons. in dir.).
A ciò si aggiunga che, entro dieci giorni dalla sottoscrizione dell’atto de quo, il Governo avrebbe dovuto emanare un decreto legge, «i cui contenuti saranno concordati con le Regioni e il sistema delle autonomie con l’obiettivo precipuo di semplificare alcune procedure di competenza esclusiva dello Stato, al fine di rendere più rapida ed efficace l’azione amministrativa di disciplina dell’attività edilizia» (è possibile consultare il testo dell’accordo sul sito del Governo).
Ebbene, le leggi regionali sono state approvate (per una disamina di alcune delle leggi regionali di attuazione dell’intesa, si rinvia a L. Violini, Differenziare per accordo: una formula per rispondere alla crisi?, in Le Regioni 2009), ma il decreto in oggetto, che avrebbe dovuto contenere Misure urgenti in materia di edilizia, urbanistica e di opere pubbliche, non è mai stato adottato. Con la conseguenza che oggi esiste una legislazione regionale di dettaglio in una materia di cui all’art. 117, co. 3, Cost. che è sì conforme ai principi elaborati in sede di Conferenza di servizi, ma che potenzialmente potrebbe collocarsi in aperto contrasto con la reale normativa di principio in vigore, cioè quella risultante dal Testo Unico dell’edilizia (D.lgs. n. 380 del 2001).
Il tutto, evidentemente, a scapito della coerenza interna del sistema delle fonti.
Ciò posto, guardando alla logica della collaborazione tra Stato e Regioni, da un lato non può dubitarsi che, «dopo anni di conflittualità spinta, questo revival della leale cooperazione, per scelta o imposto dalle circostanze, potrebbe essere positivo in termini di efficienza» (L. Violini, Differenziare per accordo cit., 206). Dall’altro, tuttavia, il caso in esame appare ancora piuttosto isolato rispetto al mare magnum delle situazioni che vedono coinvolti insieme lo Stato e le Regioni, a conferma del fatto che la logica cooperativa nei rapporti intersoggettivi non sta ancora avendo una sorte migliore rispetto a quella – passata – della separazione delle competenze.
Il problema è che una vera e propria partnership, tipica degli ordinamenti federali, non può intrinsecamente sussistere ove vi sia un soggetto (lo Stato) più uguale degli altri (le Regioni), che nella realtà si trovano in una posizione di evidente minorità. Come afferma Luciani in un suo noto saggio, «nessuna cooperazione, infatti, può esservi quando si premia chi per primo decide; nessuna cooperazione può esservi quando si fa dell’emergenza la ragione sufficiente dell’alterazione dell’ordine fisiologico delle competenze» (M. Luciani, Un regionalismo senza modello, in Le Regioni 1994, 1334).
Oggi, pertanto, nonostante rare monadi, più che di regionalismo cooperativo dovrebbe invece parlarsi di regionalismo «competitivo» (ibid.) o, addirittura, di regionalismo organicista, continuando così a considerare le Regioni (come del resto accadeva nel vecchio Titolo V) «dei meri terminali per la realizzazione di scopi largamente prestabiliti in sede centrale» (Ved. T. Martines, A. Ruggeri, C. Salazar, Lineamenti di diritto regionale, Milano 2002, 103).
Alessandro Candido
(Università degli Studi di Milano)
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