La decisione in esame aggiunge un tassello assai rilevante alla giurisprudenza della Corte che, a partire dal 2004, ha in più occasioni dovuto distinguere e ordinare le competenze dello Stato e delle Regioni in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia sulla base degli istituti della chiamata in sussidiarietà, della sostituzione e della leale collaborazione.
Il giudice delle leggi, con la sent. n. 165/2011, riconferma da un lato la linea dell’attrazione in sussidiarietà delle funzioni amministrative e legislative, avallandone addirittura una versione ancora più incisiva di quanto era avvenuto in precedenti decisioni, nelle quali tale avocazione non aveva mai riguardato il momento attuativo; e dall’altro tutela le competenze regionali, escludendo la legittimità tanto di poteri sostitutivi esorbitanti rispetto allo “statuto” del potere di sostituzione, quanto di modalità procedurali che comprimano il principio di leale collaborazione, che rappresenta invece una fondamentale garanzia in presenza della chiamata in sussidiarietà.
I ricorsi delle Regioni Toscana e Puglia e della Provincia autonoma di Trento hanno per oggetto l’art. 1, co. 1, del d. l. n. 105/2010 (Misure urgenti in materia di energia), convertito in legge dall’art. 1, co. 1, della l. n. 129/2010, che ha sostituito i co. 3 e 4 dell’art. 4 del d. l. n. 78/2009, dichiarati incostituzionali dalla sent. n. 215/2010.
La violazione contestata riguarda – anche nel caso della Provincia autonoma di Trento, benché il ricorso sia stato diversamente argomentato – gli artt. 117 e 118, nonché l’art. 120 Cost., e scaturisce dalla previsione di “interventi urgenti ed indifferibili, connessi alla trasmissione, alla distribuzione e alla produzione dell’energia e delle fonti energetiche che rivestono carattere strategico nazionale, anche in relazione alla possibile insorgenza di situazioni di emergenza, ovvero per i quali ricorrono particolari ragioni di urgenza in riferimento allo sviluppo socio-economico, e che devono pertanto essere effettuati con mezzi e poteri straordinari”.
La disciplina statale dispone che tali interventi vengano individuati tramite intesa e, in considerazione del loro carattere assolutamente strategico, che gli stessi siano realizzati in “regime di cooperazione funzionale ed organizzativa tra commissari straordinari del Governo e le Regioni e Province autonome interessate”. Le intese sono chiamate a definire i criteri per l’esercizio della cooperazione funzionale ed organizzativa tra commissari straordinari, Regioni e Province autonome; ma si aggiunge che ciascun commissario, sentiti gli enti locali interessati, possa emananare gli atti e i provvedimenti, nonché curare tutte le attività, di competenza delle amministrazioni pubbliche che non abbiano rispettato i termini previsti dalla legge. La norma prevede ancora che, in caso di mancato raggiungimento delle suddette intese, decorsi trenta giorni dalla convocazione del primo incontro tra il Governo e la Regione o la Provincia autonoma interessata, il Governo possa unilateralmente individuare gli interventi da realizzare, dichiararne l’urgenza e l’indifferibilità, nonché definire i criteri della cooperazione funzionale e organizzativa, anche a prescindere dall’intesa, con deliberazione motivata del Consiglio dei Ministri cui sia stato invitato a partecipare il Presidente della Regione o della Provincia autonoma interessata. Il commissario del Governo potrà, a seguito di tale procedura, non solo dare impulso agli interventi, ma anche ricorrere a poteri straordinari di sostituzione.
Il giudice costituzionale risolve la questione richiamandosi anzitutto alla giurisprudenza in tema di “chiamata in sussidiarietà”, che in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia ha avuto uno specifico sviluppo: a partire dalla sent. n. 383/2005, per giungere fino alla sent. n. 215/2010, la Corte ha dichiarato la necessità della “chiamata in sussidiarietà” di una buona parte delle funzioni amministrative concernenti il settore energetico, con l’attribuzione di rilevanti responsabilità ad organi statali e quindi con la parallela disciplina legislativa da parte dello Stato di settori che di norma dovrebbero essere di competenza regionale ai sensi dell’art. 117, co. 3 Cost. (sent. n. 383/2005). E nell’occasione che qui si commenta il giudice aggiunge in più che “non può escludersi l’attrazione in sussidiarietà delle funzioni amministrative e legislative concernenti la realizzazione (e non solo l’individuazione) degli interventi previsti nella norma censurata”, della quale va valutata, in concreto, “la proporzionalità degli interventi stessi (…) nella parte in cui attraggono al livello statale le funzioni”. E nel caso di specie il rispetto del criterio di proporzionalità viene ritenuto assolutamente soddisfatto, posto che “l’intervento statale è finalizzato a garantire l’effettività dell’attuazione” di interventi la cui la “natura strategica” impone che “la loro realizzazione proceda in modo unitario e coordinato, giacché le finalità complessive concordate tra Stato e Regioni potrebbero essere frustrate, se si verificassero forti discrasie nei tempi e nelle modalità di esecuzione”. Il giudice delle leggi procede, evidentemente, ad una significativa estensione della portata della “chiamata in sussidiarietà”, che prevede così un intervento ben più incisivo dello Stato – che oltre ad individuare gli interventi, li realizza! – ed una conseguente compressione delle competenze regionali: con ciò risultando forse ancora una volta confermata la discutibilità dell’assegnazione alle Regioni in via concorrente della competenza in materia energetica, a cui il giudice è costretto a “porre rimedio” ricorrendo in misura sempre più ampia all’attrazione in sussidiarietà.
L’ampliamento delle competenze del livello statale viene però bilanciato da una duplice dichiarazione di incostituzionalità, che va a favore del livello regionale: dichiarazione di illegittimità della norma che prevede il potere sostitutivo del commissario del Governo, in caso di inerzia delle amministrazioni pubbliche; e della norma che, in caso di mancata intesa, contiene una “drastica previsione” della decisività della volontà di una sola parte – lo Stato – mancando invece di indicare “idonee procedure per consentire reiterate trattative volte a superare le divergenze” (dal momento che solo nell’ipotesi di ulteriore esito negativo di tali procedure può essere rimessa al Governo una decisione unilaterale, in conformità a quanto statuito dalla sent. n. 33/2011).
In merito al potere di sostituzione, la Corte costituzionale esclude che nella norma impugnata ricorrano né i presupposti sostanziali richiesti dall’art. 120 Cost. – mancato rispetto di norme e trattati internazionali o della normativa comunitaria oppure di pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica, ovvero quando lo richiedono la tutela dell’unità giuridica o dell’unità economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali – né le procedure previste dall’art. 8 della l. n. 131/2003, che dà attuazione alla medesima disposizione costituzionale: e con ciò la Corte conferma quello “statuto” del potere sostitutivo che ha più volte delineato e che non ammette, evidentemente, deroghe.
In relazione, invece, all’ipotesi del mancato raggiungimento dell’intesa, il giudice costituzionale dichiara insufficiente il superamento unilaterale dell’intesa da parte dello Stato, configurandosi tale previsione come una violazione del principio di leale collaborazione che, tanto più nell’ipotesi di attrazione in sussidiarietà, diventa una garanzia in alcun modo aggirabile.
La decisione riesce così a garantire l’unità dell’intervento in tema di opere infrastrutturali strategiche quali sono quelle energetiche, affidando il medesimo allo Stato; ma salvaguarda al tempo stesso le Regioni, a cui continua a riconoscere e garantire il diritto di concordare con lo Stato – tramite l’intesa – le modalità attraverso le quali lo Stato stesso potrà realizzare quelle opere urgenti ed indispensabili per assicurare l’approvvigionamento energetico nel territorio nazionale.
Camilla Buzzacchi
(Università Milano Bicocca)
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