Con una decisione di qualche settimana fa, il Consiglio di Stato ha preso nettamente posizione su un problema di grande rilievo economico e sociale, già oggetto di una variegata giurisprudenza dei TAR. La materia è quella del costo dei servizi sociali a favore di anziani e disabili: in particolare, delle rette per le residenze sociali assistite, RSA. La domanda è se sia legittimo per regioni ed enti locali considerare, nella determinazione di tali costi e rette, la situazione economica della famiglia dell’assistito, nonché pretendere il coinvolgimento dei familiari nei relativi pagamenti. Se si considera il peso che questi costi possono avere per famiglie con figli disabili o anziani non autosufficienti, si comprende perché la questione ha già attirato molta attenzione e suscitato un fitto contenzioso (v. al riguardo un recente saggio di uno dei collaboratori di Diritti regionali edito in Quaderni regionali 2010, n. 3, 905 ss.).
Alla domanda il Consiglio di Stato dà risposta positiva: è legittimo considerare la situazione economica dei familiari e attendersi che questi aiutino l’assistito nel partecipare ai costi del servizio. Tuttavia questa tesi è accompagnata da importanti precisazioni e, soprattutto, eccezioni.
Ai sensi della legge n. 328 del 2000 (artt. 22 e 25), la verifica delle condizioni economiche dell’anziano o del disabile che chiede accesso ai servizi sociali avviene a norma del d.lgs. n. 109 del 1998, ossia in base all’indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) previsto da tale decreto. Queste norme sono ricondotte dal Consiglio di Stato alla competenza legislativa di cui all’art. 117, comma secondo, lett. m), Cost., sul presupposto che “[l]a determinazione dei livelli essenziali da garantire in maniera uniforme non deve necessariamente essere contenuta in provvedimenti legislativi statali successivi alla riforma del titolo V della Costituzione, ma può ricavarsi anche dal complesso della normativa antecedente”. Questa considerazione pare indiscutibile, come pure è indiscutibile il rilievo, che giurisprudenza amministrativa e dottrina (v. sopra) avevano già tratto dalla giurisprudenza costituzionale, secondo cui la disciplina della compartecipazione ai costi di servizi e prestazioni è parte integrante dei livelli essenziali (v. sp. Corte cost. n. 203 del 2008).
Tuttavia le norme statali non determinano il livello di ISEE richiesto per l’accesso ai servizi sociali, che è lasciato alle scelte delle regioni e degli enti erogatori. Alla discrezionalità di questi è rimessa anche la “possibilità di prevedere criteri differenziati [di accesso alle prestazioni agevolate] in base alle condizioni economiche e alla composizione della famiglia” dell’assistito (d.lgs. n. 109 del 1998, art. 1, co. 2) e, più in generale, criteri di selezione dei beneficiari ulteriori rispetto all’ISEE (art. 3).
Per questo, osserva il Consiglio di Stato, non è vietato tenere conto del fatto che alcune persone non autosufficienti possono vantare crediti alimentari nei confronti dei propri familiari. Anzi: la considerazione di questi crediti è persino doverosa, nell’interesse delle persone più bisognose, che di diritti del genere non possano avvalersi. In conclusione, secondo il giudice amministrativo d’appello, è (costituzionalmente) legittima la legge regionale (n. 3 del 2008, art. 8, co. 3) secondo cui “i soggetti civilmente obbligati” partecipano, come gli assistiti, “alla copertura del costo delle prestazioni”. Legittimo è anche il regolamento locale che impone all’assistito di dichiarare ed esercitare i crediti alimentari, a pena di inammissibilità della domanda di contribuzioni economiche a carico dell’amministrazione locale.
A questo principio si accompagnano due precisazioni. Primo: i crediti alimentari rimangono strettamente personali, sicché il comune non può sostituirsi al titolare nel loro esercizio, ma può solo pretendere che essi siano dichiarati e attivati. Secondo: i giudici di Palazzo Spada sottolineano la coerenza con il sistema delineato della previsione regolamentare locale che prevede (anzi, dice la decisione: “lascia fermo”) “l’obbligo per il comune di valutare quelle situazioni, in cui la situazione di bisogno permane anche a causa di una obiettiva inerzia dei soggetti obbligati o dei familiari”; il che sembra riferirsi non solo ai casi in cui i crediti alimentari non esistono, ma anche a quelli in cui essi non sono esigibili o comunque non sono prontamente accessibili alla persona non autosufficiente.
Dopo le precisazioni, le eccezioni, dietro le quali sta un’interessante questione di ordine generale. L’art. 3, co. 2-ter, del d.lgs. n. 109 del 1998 (introdotto dal d.lgs. correttivo e integrativo n. 130 del 2000) ha previsto norme speciali per l’accesso di taluni soggetti a talune prestazioni: per l’accesso di disabili gravi e persone ultrasessantacinquenni (non autosufficienti) a prestazioni inserite in percorsi integrati di natura sociosanitaria, erogate a domicilio o in ambiente residenziale, di tipo diurno oppure continuativo.
In questi casi, la disciplina generale dell’ISEE si applica nei limiti che avrebbero dovuto essere stabiliti con un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Tale decreto avrebbe dovuto essere adottato (d’intesa con la Conferenza unificata) “al fine di favorire la permanenza dell’assistito presso il nucleo familiare di appartenenza e di evidenziare la situazione economica del solo assistito, anche in relazione alle modalità di contribuzione al costo della prestazione”.
Il d.P.C.m. non è mai stato emanato. In sua assenza, deve ritenersi comunque vincolante per regioni ed enti locali la regola – limitata, si ribadisce, alle due categorie menzionate – di evidenziare la situazione economica del solo assistito, e quindi non la situazione economica familiare? In altre parole, quello che è testualmente previsto come principio direttivo per un futuro atto normativo statale può operare anche come regola immediatamente applicabile per la potestà normativa degli enti territoriali?
Il Consiglio di Stato risponde in senso affermativo, discostandosi espressamente dalla tesi sostenuta in sede consultiva, per allinearsi a quanto ritenuto in alcune pronunce cautelari e in una prima, meno approfondita sentenza (n. 551 del 2011).
Gli argomenti portati a sostegno di queste conclusione sono tre: 1) la precisione letterale della norma posta dal cit. co. 2-ter; 2) la sua attinenza ai livelli essenziali; 3) il principio di diritto internazionale di salvaguardia dell’indipendenza dei disabili.
Secondo i giudici di Palazzo Spada, considerato il tenore della disposizione legislativa, il d.P.C.m. “non potrebbe stabilire un principio diverso dalla valutazione della situazione del solo assistito”. “[D]i conseguenza”, si prosegue, “anche in attesa dell’adozione del decreto, sia il legislatore regionale sia i regolamenti comunali devono attenersi ad un principio, idoneo a costituire uno dei livelli essenziali delle prestazioni da garantire in modo uniforme sull’intero territorio nazionale, attendendo proprio ad una facilitazione all’accesso ai servizi sociali per le persone più bisognose di assistenza”. Inoltre, giustamente, si afferma, il TAR ha richiamato la Convenzione di New York del 13 dicembre 2006 sui diritti delle persone con disabilità. Tra i principi della convenzione – i quali costituiscono altrettanti, ulteriori argomenti interpretativi – vi è quello della “valorizzazione della dignità intrinseca, dell’autonomia individuale e dell’indipendenza della persona disabile”. In particolare, l’art. 3 della Convenzione “impone agli Stati aderenti un dovere di solidarietà nei confronti dei disabili, in linea con i principi costituzionali di uguaglianza e di tutela della dignità della persona, che nel settore specifico rendono doveroso valorizzare il disabile di per sé, come soggetto autonomo, a prescindere dal contesto familiare in cui è collocato, anche se ciò può comportare un aggravio economico per gli enti pubblici”.
Questo principio, si ribadisce, è invocato dal Consiglio di Stato come criterio di interpretazione della norma legislativa dei cui effetti si discuteva. Ma è evidente che il riferimento alla fonte internazionale pone l’intera questione sotto una luce nuova: data la rilevanza dei trattati internazionali nell’ordinamento interno, e la facilità di una loro interpretazione sistematica assieme agli artt. 2, 3 e 38 Cost., è ora messa in discussione la possibilità per lo stesso legislatore statale di discostarsi dal principio enunciato nel cit. co. 2-ter. In altre parole, seguendo l’impostazione di questa sentenza, si arriva alla seguente conclusione: nonostante la sua onerosità, il compito di emancipare i disabili dalle loro difficoltà personali è costituzionalmente assegnato anzitutto ai poteri pubblici – e chiama in causa principalmente la solidarietà tributaria tra i cittadini – e non può essere riversato sulle singole famiglie.
Michele Massa
(Università Cattolica di Milano)
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