Con sentenza n. 958/2011, il Tar Lecce ha statuito che le norme poste dalla Regione Puglia in materia di aperture domenicali degli esercizi commerciali risultano aderenti ai principi espressi dalla c.d. direttiva Bolkestein (si tratta della direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, recepita nell’ordinamento italiano con D.lgs. 26 marzo 2010, n. 59) e, inoltre, non si pongono in contrasto con i criteri di riparto delle competenze tra Stato e Regioni delineati dal Titolo V della Costituzione.
Una società titolare di diversi punti vendita aveva presentato ricorso contro il Comune di Matino (LE), per l’annullamento di un’Ordinanza con la quale il Sindaco aveva disposto l’apertura degli esercizi commerciali per tutte le domeniche dell’anno, ad eccezione che per le festività di Ferragosto, Natale e Santo Stefano. Detto provvedimento veniva impugnato dinanzi al Tar perché ritenuto in contrasto: con l’art. 11 del D.lgs. n. 114 del 1998, che per i Comuni ordinari (cioè quelli al di fuori delle città d’arte o delle città a vocazione prevalentemente turistica) prevede, in deroga all’obbligo di chiusura domenicale e festiva, un limite massimo di apertura delle attività pari a 12 giornate annue; nonché con l’art. 18 della L. reg. Puglia n. 11 del 2003 (così come modificata dalla L. reg. n. 5 del 2008), rubricata Nuova disciplina del commercio, che consente invece un numero di giornate di apertura degli esercizi variabile tra un minimo di 15 e un massimo di 50.
Più in particolare, il richiamato art. 18 della legge pugliese individua “un coinvolgimento progressivo delle categorie a vario titolo interessate (associazioni imprenditoriali e di consumatori, nonché organizzazioni di lavoratori), secondo un meccanismo ‘a gradini’ da applicare in funzione del maggior grado di liberalizzazione che si vuole imprimere al sistema delle aperture domenicali” (Tar Puglia, Lecce, n. 958/2011). Vale a dire: nel caso dei Comuni ordinari, tali soggetti devono essere sentiti quando si intenda ricorrere a un grado minimo di apertura (le domeniche del mese di dicembre e una domenica al mese per tutti gli altri mesi); invece, per stabilire ulteriori aperture (tutte le domeniche comprese nei mesi che vanno da maggio a settembre, nonché una domenica al mese per tutti gli altri mesi), come per le città d’arte o a economia turistica, deve ricorrersi al concerto con le stesse parti; infine, qualora si intenda applicare il massimo grado di liberalizzazione possibile (cioè, tutte le domeniche dell’anno), occorre ricorrere a veri e propri accordi con le categorie.
Prima ancora di analizzare i profili competenziali rilevanti nella materia de qua, il Tar Puglia ha preso le mosse dal contesto comunitario di riferimento, rifacendosi alla direttiva Bolkestein, che – come anticipato – è stata recentemente recepita nell’ordinamento interno. Quest’ultima ha posto in primo piano la necessità di bilanciare gli interessi e le esigenze degli operatori economici con i motivi di interesse generale che giustificano l’istituzione e il mantenimento dei regimi autorizzatori.
A tal proposito, i giudici amministrativi hanno ritenuto l’art. 18 della legge n. 11 del 2003 conforme al principio comunitario della non discriminazione.
Ciò premesso, secondo il Tar Lecce la norma in questione si inscrive nella materia residuale commercio, rimessa all’esclusiva competenza regionale.
Invero, anche la Corte costituzionale si è recentemente pronunciata su questo tema con sentenza n. 288 del 2010, avente ad oggetto l’impugnazione della L. reg. Lombardia n. 22 del 2000, nella parte in cui quest’ultima ha posto una disciplina di dettaglio sugli orari di apertura degli esercizi commerciali. In quel caso, i giudici di Palazzo della Consulta hanno ritenuto infondata la questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tar lombardo, secondo il quale la disciplina regionale avrebbe dovuto ritenersi in contrasto con la competenza statale trasversale sulla tutela della concorrenza (di cui all’art. 117, co. 2, lett. e, Cost.), perché più restrittiva rispetto a quella dettata dallo Stato con D.lgs. n. 114 del 1998.
Il giudice delle leggi, al contrario, ha ritenuto che le norme poste dalla Regione Lombardia per disciplinare gli orari degli esercizi pubblici commerciali debbano farsi rientrare nel settore commercio, di competenza residuale regionale. Così che la legge lombarda ha fissato una normativa che, “non ponendosi in contrasto con gli obiettivi delle norme statali che disciplinano il mercato, tutelano e promuovono la concorrenza, produce effetti pro-concorrenziali, sia pure in via marginale e indiretta, in quanto evita che vi possano essere distorsioni determinate da orari di apertura significativamente diversificati, in ambito regionale, nei confronti di esercizi commerciali omogenei” (Corte cost., sent. n. 288 del 2010, n. 5.1 Cons. in dir.).
Sulla scorta di tali osservazioni, anche il Tar Puglia ha annoverato la tematica delle aperture domenicali nell’ambito del commercio, pur riconoscendone la sua inevitabile incidenza nel settore della tutela della concorrenza.
Ma v’è di più. Infatti, il richiamato art. 18 della legge n. 11 del 2003 è stato considerato costituzionalmente legittimo per una serie ulteriore di ragioni: da un lato, perché, in applicazione del principio di sussidiarietà c.d. orizzontale, ha previsto dei livelli di liberalizzazione via via proporzionati al coinvolgimento delle categorie direttamente coinvolte (si va dalla mera informativa, al concerto e, infine, all’accordo); dall’altro, perché tale norma non ha leso l’art. 11 del D.lgs. n. 114 del 1998, in virtù del principio di cedevolezza normativa espresso dall’art. 1, co. 2, della Legge La Loggia (n. 131 del 2003), secondo il quale le norme statali previgenti rispetto alla novella costituzionale del 2001 sono destinate a trovare applicazione sino all’entrata in vigore delle nuove disposizioni regionali, appartenenti alle competenze residuali di cui all’art. 117, co. 4, Cost.
Tanto posto, il Tar Puglia ha concluso nel senso dell’illegittimità dell’Ordinanza sindacale del Comune di Matino, poiché l’amministrazione non ha tenuto conto dell’art. 18 della L. reg. n. 11 del 2003 che, in tema di aperture domenicali degli esercizi commerciali, ha espressamente previsto (per i casi come quello di specie) l’obbligo di raggiungere un accordo con le categorie dei lavoratori, dei consumatori e degli imprenditori interessati. Tali soggetti, nella vicenda de qua, non sono stati invece adeguatamente coinvolti.
Alessandro Candido
(Università degli Studi di Milano)
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