Nell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo, questa settimana, un’intervista al Prof. Alessandro Mangia, Ordinario di Diritto costituzionale nella Facoltà di Giurisprudenza dell’Università Cattolica di Piacenza.
Professore, si può sostenere che la cultura dell’autonomia, e in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi, tra i protagonisti della politica e nell’opinione pubblica del nostro Paese?
Se quello di autonomia è un concetto relativo e polemico, e cioè si legge autonomia come autonomia dallo stato, è facile rispondere che, perché ci sia una cultura della autonomia, dovrebbe esserci prima una cultura dello stato. E non essendosi mai sviluppata, in Italia, una cultura dello stato paragonabile ad altri paesi europei, non vedo come avrebbe potuto svilupparsi una cultura dell’autonomia, nel senso che mi pare di intravedere nella domanda. E’ un inganno facile – come tutte le scorciatoie – quello per cui la mancanza di un forte senso dello stato e delle istituzioni potrebbe essere compensato dal sorgere di forti autonomie locali. Lo stato può esistere senza autonomie. Le autonomie senza uno stato da cui individuarsi e a cui rapportarsi, semplicemente, non hanno senso.
Anche per questo l’indebolirsi dello stato a fronte del diffondersi dei processi di decisione intergovernativi (penso innanzi tutto, ma non solo, all’Unione Europea) ha come conseguenza diretta un indebolimento delle autonomie regionali nella loro capacità di porsi come soggetti autorevoli di governo. Per averne una prova basta vedere quale è il ruolo delle regioni nei processi decisionali che si svolgono a Bruxelles. Oppure riflettere come i vincoli comunitari alla spesa pubblica abbiano inciso sul sistema dei trasferimenti agli enti locali.
I discorsi classici e tradizionali sulle autonomie regionali – quelli fatti, ad esempio, negli anni ’70 e cioè nel periodo d’oro, da un punto di vista culturale, del regionalismo italiano – postulavano un quadro completamente diverso. Allora bisognava ripensare l’organizzazione pubblica, costruita sulla personalità giuridica dello stato e sulla unità della sua organizzazione, per modernizzarla e avvicinarla al cittadino e alle comunità locali: ci voleva insomma, meno stato, intendendosi per stato ciò che ci proveniva – ed era molto – dall’800.
Oggi il problema è mantenere un ruolo decisionale allo stato di fronte al ricollocarsi ad altri livelli del potere di decidere. E se lo stato non ha un ruolo o ha un ruolo limitato, che ruolo possono giocare le regioni? Per rispondere a questa domanda sarebbe interessante andare a vedere cosa hanno fatto le regioni di fronte alla crisi economica, quali erano i fondi da gestire e come sono stati gestiti. Ho paura che la risposta sarebbe sconsolante, soprattutto se si pensa che, negli anni ’70, uno degli obiettivi dell’istituzione delle regioni era quello di favorire lo sviluppo economico dei territori. E’ che ormai certi fenomeni sfuggono ai poteri pubblici, quale che sia il livello di governo cui si guarda. Se si usa il criterio della dimensione degli interessi – che era poi alla base della nostra idea di regione – si capisce che certi interessi, ormai, non hanno più una dimensione definibile attraverso il territorio.
Fatta questa premessa bisogna distinguere. Ogni discorso sulle autonomie è, per definizione, un discorso sulle differenze. E allora è facile notare come ci siano porzioni del territorio nazionale in cui storicamente il senso di appartenenza ad una comunità differenziata sia forte e percepito con orgoglio. In fondo il regionalismo italiano è partito dalle regioni a statuto speciale e ne è stato condizionato. Il punto è che, oggi come allora, questa percezione viene rivolta contro il senso di appartenenza alla comunità statale: il che uccide in premessa il sorgere di una cultura autonomistica nel senso detto all’inizio. Per questa strada il discorso sulle autonomie rischia di essere solo un argomento per sostenere, su base locale, una cultura dei privilegi rispetto ad altre parti del territorio nazionale.
Non è questo un problema solo italiano. Se si va in Spagna e si ragiona di Catalogna si vede che la situazione può essere anche peggiore. Il punto è che finché questo gioco degli specchi si è limitato ad alcune parti del territorio italiano, il sistema ha tenuto. Quando la cultura dei privilegi territoriali è stata esportata in altre parti, strategiche, del territorio nazionale il giocattolo si è rotto e il regionalismo è divenuto federalismo.
Prova ne sia che il regionalismo ha presa sull’opinione pubblica solo quando si fa questione della misura della distribuzione delle risorse, ovvero quando si fa questione della qualità dei servizi erogati dagli apparati che dalle regioni dipendono.
Insomma, il regionalismo oggi sembra essere diventato solo un problema di tasse e servizi.
E’ davvero passato molto tempo dagli anni ’70 e dagli affreschi sulla democrazia locale e sulle comunità autogestite di servizi. Non che i nostri maestri degli anni ’70 fossero dei romantici utopisti: da questo punto di vista invito ad andarsi a rileggere un vecchio lavoro di G. Berti di metà anni ’70: ‘La parabola della idea regionale di partecipazione’, dove si avverte già una perfetta consapevolezza della fine di una stagione subito dopo il suo inizio.
E’ che per un certo periodo della storia italiana il regionalismo è stato un progetto politico e una speranza di rinnovamento in un contesto che comunque – non dimentichiamocelo – era un contesto di crescita economica e di sovranità monetaria e di bilancio. Chi parlava di regioni parlava di un nuovo modo di amministrare e di governare i diversi territori sulla base di un principio di libertà e responsabilità. Sullo sfondo, però, c’erano le premesse economiche e istituzionali per fare questo discorso, che era poi, fondamentalmente, un discorso di democrazia nell’amministrazione. Per ritrovare tutto questo basta sfogliare le annate di riviste oggi dimenticate come l’Archivio ISAP o andarsi a cercare i Quaderni FORMEZ degli anni ‘70.
Oggi che la coperta è troppo corta perché la crescita economica è finita e il bilancio è dettato da Bruxelles (se non dalle agenzie di rating) il regionalismo mi pare sia diventato, come dicevo, un affare di tasse e servizi e l’amministrazione una questione di costi. Di democrazia, garanzie e capacità di decidere del cittadino ad un livello diverso rispetto a quello statale non parla più nessuno. E – sinceramente – quando qualcuno lo fa mi preoccupo.
Non che sia tutto fosco: l’idea delle sanzioni al personale politico che amministri male e porti le regioni al fallimento finanziario in linea di principio – e salvo qualche dubbio sulla incisività di queste sanzioni – mi piace. Se quello delle regioni non è più un problema di democrazia e di autogoverno – e dunque di libertà – ma di risorse e qualità dei servizi può essere appropriato applicare le logiche del diritto commerciale. Solo che questa è una logica che postula una idea di regione come struttura che eroga servizi e basta. E allora, se è solo questo, che differenza c’è tra una regione e una municipalizzata vecchio stile? Sarà per questo che nelle regioni oggi – e diversamente dal passato – gli aziendalisti sono ritenuti molto più utili dei giuristi e gli organi politici – primo fra tutti il Consiglio – servono solo a dare stabilità al governo dell’organizzazione.
E’, insomma, un problema di contesto generale, in cui certi problemi di sempre, derivanti dal processo di formazione storica dello Stato italiano, non sono mai stati risolti, ma si trascinano in forme mutate ed adattatesi ai tempi.
Non voglio poi diffondermi sul tema della cultura delle autonomie presso il ceto politico. Il fatto che negli anni ’90 si sia creato un modello Westminster al contrario, in cui non è il parlamentare a dare la fiducia al leader ma è il leader a dare il suo gradimento al parlamentare, garantendone la elezione, avrà anche stabilizzato i governi a livello locale (e nazionale) ma ha ucciso i processi di formazione e selezione del personale politico, a partire dal basso.
Che consigli darebbe, quanto ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue applicazioni?
E’ difficile rispondere a questa domanda, soprattutto da quando il discorso sul regionalismo si è convertito in un discorso dai confini malcerti, in cui regionalismo, federalismo e problemi di distribuzione del potere su base territoriale si sovrappongono, senza che ci siano più categorie stabili cui fare riferimento. E’ chiaro che senza categorie stabili e condivise tutto quello che si può fare è ragionare sulla ultima riforma in Spagna, Svizzera, UK o sull’ultima sentenza della Corte: il che converte il lavoro della dottrina in una specie di cronaca giurisprudenziale che svolge senz’altro un ruolo di divulgazione e di razionalizzazione ma che, alla fine, rischia di essere un poco sterile nel momento in cui le categorie di analisi sono create dalla Corte costituzionale. Ho l’impressione che, alla lunga, questo ruolo troppo stagliato non faccia bene nemmeno alla Corte costituzionale.
Va detto, poi, che, anche prima di quella sovrapposizione di cui parlavo prima, il diritto regionale è sempre stato una materia assai complessa, in cui istituti e concetti del diritto costituzionale e del diritto amministrativo si confrontavano – e si confrontano ancora – su un terreno comune. Ed era proprio sul terreno del diritto regionale che, anni fa, era ancora possibile registrare e verificare le diverse metodologie di approccio tra cultori del diritto costituzionale e del diritto amministrativo. Oggi le cose sono cambiate. Per questo suggerirei a chi, in una fase iniziale della sua formazione, volesse accostarsi ai problemi del diritto regionale di darsi innanzi tutto solide basi di diritto amministrativo e di studiare l’amministrazione. E’ difficile capire cosa è stato l’indirizzo e coordinamento senza pensare al potere di direzione. Ed è difficile capire cosa sia una legge regionale senza tenere presente che, comunque la si prenda, è sempre una legge rivolta all’amministrazione. Dire questo non significa affatto svalutare la dimensione politica e costituzionale delle regioni, almeno se si è consapevoli che l’amministrazione – e cioè il governo degli interessi pubblici e privati – è sempre un fatto costituzionale in sé.
Nella letteratura italiana e internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo?
Sappiamo già tutti quali sono i maestri che hanno fondato in Italia il diritto regionale tra gli anni ’50 e ’70 e citandone alcuni ne ometterei altri. Rinvio alle indicazioni di chi mi ha preceduto e che condivido in pieno.
Suggerirei però a chi volesse percorrere sentieri non troppo noti di rileggere un lavoro di G. Capograssi, ‘La nuova democrazia diretta’ del 1922, pubblicato due mesi prima della marcia su Roma. Un raro esempio di intempestività. E’ un lavoro splendido dove è tratteggiata in modo esemplare la crisi del parlamentarismo e dello stato-persona e in cui si prefigura il superamento di quella crisi attraverso la partecipazione delle categorie sociali e delle autonomie locali alla direzione del paese e della economia. Molti dei discorsi sul rapporto tra regionalismo, democrazia e formazioni sociali prima e dopo la Costituente vengono da lì. Capograssi è davvero una miniera a cui molti, nel dopoguerra, hanno attinto, pagando solo in parte il loro debito.
Su altri versanti suggerisco di andarsi a riprendere il dibattito che si è svolto in Germania nel XIX secolo sull’idea di Federazione. E’ un peccato sia così poco noto in Italia e aiuta a capire molto, anche del processo di unificazione europea. C’è un libro, non facile e un poco filosofico, di Andrea Sandri che offre molti materiali per continuare una riflessione su questo punto.
E poi, senz’altro, inviterei a rileggere ‘La Democrazia in America’ di Tocqueville. Per confrontarlo con il Federalista e per capire le differenze tra un europeo e un americano.
Alessandro Candido
(Università degli Studi di Milano)
