Nell’ambito del ciclo d’incontri con autorevoli giuristi sul tema del regionalismo, pubblichiamo un’intervista al Prof. Lucio Pegoraro, Ordinario di Diritto pubblico comparato presso la Facoltà di Giurisprudenza dell’Università di Bologna.
Professore, si può sostenere che la cultura dell’autonomia, e in particolare dell’autonomia regionale, si sia veramente affermata tra gli studiosi, tra i protagonisti della politica e nell’opinione pubblica del nostro Paese?
La risposta implicherebbe l’analisi delle parole “cultura” e “autonomia regionale”. Mi limito a osservare che “cultura” implica adesione, osservazione partecipata. Non sono convinto che in questo senso, accanto alla “cultura della democrazia” o alla “cultura dei diritti” o alla “cultura della libertà” si sia sviluppata anche una “cultura dell’autonomia”, e tanto meno quella “regionale”. La “cultura”, in questo senso, esiste in alcune frange di popolazione (opinione pubblica), di politici e magari tra qualche studioso. Il resto semplicemente s’è adeguato, segue l’onda, anche perché – per difetto di comunicazione – pochi percepiscono che il “federalismo” non è un fine ma un mezzo per governare la democrazia e i diritti, e che non è una variabile dipendente. O che i diritti (di solito) si garantiscono meglio e di più a livello centrale (“not in my backyard”). O che, più specificamente, il principio “no taxation without representation” dovrebbe tirarsi dietro la conseguenza del voto a tutti i residenti che producono reddito, se volessimo essere coerenti con i postulati storico-dottrinali del decentramento e del federalismo.
Ho l’impressione – avallata peraltro da svariate indagini sociologiche – che la “cultura” dell’autonomia permei genuinamente una parte minoritaria della popolazione (Süd Tirol, gli elettori che votano Lega, qualcun altro), mentre l’altra parte o ritiene il problema irrilevante, ma si adegua, o è addirittura ostile. Ma così accade anche in Canada o in Spagna: alla “cultura” dell’autonomia partecipa solo chi ha rivendicazioni da proporre, non il resto della popolazione. Diverso è in caso di Stati Uniti o Svizzera, per ragioni storiche (e, appunto “culturali”) che tutti conoscono e che qui non è il caso di ricordare.
Per ciò che riguarda la classe politica e gli studiosi rinvio alla seconda risposta.
Che consigli darebbe, quanto ai temi da approfondire e al metodo da adottare, a chi, oggi, volesse avvicinarsi allo studio del regionalismo in Italia, della sua teoria e delle sue applicazioni?
Tra i principali – oltre a rivendicare il ruolo della dottrina a costruire categorie, e non a mettersi sempre al traino (e al commento) della legislazione e della giurisprudenza – consiglierei di prestare attenzione al linguaggio usato, evitando di partire da “a priori” non dimostrati.
Ogni atteggiamento aprioristico da una prospettiva assiologica induce infatti a mescolare giudizi di fatto e giudizi di valore, sollecita a pretermettere lo studio delle connotazioni di valore nell’uso dei termini utilizzati (“democrazia”, “costituzione”, “diritti”, “libertà”, “eguaglianza”, “guerra santa”, e, appunto, “federalismo” e altre parole connesse), e a non disvelarle; ostacola una sistematizzazione dei termini di ogni discorso giuridico Insomma, tutto il contrario di ciò che esige l’analisi giuridica. Con il risultato non solo di produrre ricerche costruite sulla sabbia, ma anche di dare fiato alle trombe di chi tali ricerche usa per avallare o operazioni di esportazione di valori, quali sovrastrutture culturali per imporre nuovi ordini globali insensibili a ciascuna storia, a ciascuna cultura, a ciascuna società, a ciascuna civiltà, oppure – nel nostro caso – operazioni di finte importazioni di valori (autonomia, federalismo…) che tali non sono.
È importante accettare che le comunicazioni linguistiche produttive del diritto promanano non solo dai testi normativi tradizionalmente analizzati dalla dottrina dello Stato occidentale moderno (leggi, sentenze), ma anche dal formante culturale, comprensivo di serialità di elementi abitualmente trascurati nelle indagini tradizionali. Alcuni neologismi possono sì essere utilizzati nel linguaggio specializzato del diritto pubblico dopo che sono stati fatti circolare nel linguaggio comune, ma l’operazione per lo più è scarsamente scientifica, quando sottenda connotazioni di valore che un ricercatore di formazione analitica è chiamato a disvelare. Se è comprensibile (ancorché irritante) che il politico forzi il linguaggio per trasmettere comunicazioni valoriali (oratio), non lo è affatto quando nel medesimo fatale errore cada lo studioso, il cui discorso è invece ratio. Il linguaggio del diritto pubblico cambia anche in conseguenza dell’adozione di “formule magiche” importate dalle esperienze straniere e adattate alla realtà interna. Anche in questa circostanza, profonda è la frattura tra il senso delle parole a livello nazionale e nel diritto comparato, come pure tra linguaggio comune e linguaggio scientifico.
Voglio ricordare alcune operazioni di cosmesi linguistica operate prima nel linguaggio della politica, poi della legge e della dottrina, in relazione al lessico del decentramento.
Un esempio è rappresentato dalla trasformazione della denominazione della carica di «Presidente della Giunta regionale» in «Governatore», chiaramente evocativo del «Governor» statunitense, a seguito delle maggiori competenze e della maggiore “visibilità politica” seguite alle riforme del 1999-2001, tali che a detta di qualcuno le due cariche sarebbero assimilabili, anche dal punto di vista linguistico; da ciò l’operazione di marketing volta a sostituire la denominazione tradizionale con altra, evocativa di sensazioni più favorevoli e intense. Persino parte della dottrina ha cominciato a usare questo termine, mentre esso non compare sinora in alcun testo normativo italiano né in alcuna sentenza.
Più in generale, i vocaboli «federalismo» e «Stato federale» ineriscono da sempre alla costruzione di categorie comparatistiche generali: al qual proposito, la dottrina di tutti i paesi si è sempre sforzata di costruire basi scientifiche per delimitare l’uso del termine. Giunta anni fa sul tavolo della politica italiana la proposta di decentrare di più l’ordinamento, la legge – o quanto meno centinaia di proposte di legge – ha impiegato il termine per designare qualsiasi forma anche blanda di attribuzione di competenze agli enti decentrati più svariati: competenze legislative, ma anche competenze amministrative, di regioni, di province, di comuni. L’esperienza comparata, nel frattempo, additava la nascita di nuovi modelli: il rafforzamento del “Estado autonómico” spagnolo, l’esperienza della devolution britannica, le riforme francesi.
In Spagna, la dottrina ha elaborato il concetto di «Stato autonomico», con cui allude all’originale modello iberico, intermedio tra federalismo e accentramento, e solo a esso, mentre invece l’aggettivo, per autorevole dottrina italiana, potrebbe designare tutte le esperienze di decentramento politico, da quella federale a quella regionale a quella «autonómica» in senso stretto a quella della devolution.
Quest’ultima parola, nel Regno Unito, indica un processo con caratteristiche ben definite: non assicura un decentramento simmetrico e paritario, non garantisce un giudice neutro delle controversie, non attribuisce necessariamente funzioni legislative, ecc. A un certo punto la politica, nelle vesti di uno specifico partito, ha sparigliato le carte, abbandonando la parola «federalismo» a vantaggio di «devolution», usata naturalmente con un senso ben diverso dall’originale inglese.
Nella rincorsa allo slogan, e nel timore di superamenti propagandistici, l’allineamento è stato immediato. Sicché, perso pure il senso di questa seconda parola, il linguaggio politico è tornato al precedente vocabolo – «federalismo» – se pure, di nuovo, senza mai spiegare che il senso datone a uso interno è ben diverso da quello corrente nel linguaggio scientifico del diritto comparato e della storia delle dottrine politiche.
Dal canto suo, la dottrina ha (qualche volta) cercato di incasellare le nuove esperienze di Stato “autonomico” e di devolution entro le tipologie tradizionali, mentre in altre occasioni non ha mancato di rimescolare il casellario delle classi. Non di rado, ragionando di riforme interne, si è posta al traino del linguaggio politico, ignorando la frattura tra significato scientifico (comparatistico) e senso comune dei vocaboli impiegati. In tutti i formanti implicati nella costruzione del linguaggio giuspubblicistico, dunque, l’abuso “humptydumptiano” delle parole del decentramento ha prodotto profonde lacerazioni tra la loro estensione nel diritto comparato, e quella riferita al diritto interno, al contempo dissolvendone ogni senso preciso e rendendole di fatto scientificamente inutilizzabili.
Nella letteratura italiana e internazionale su autonomia, regionalismo e concetti affini, quali sono i classici la cui lettura lei ritiene fondamentale per chi voglia avvicinarsi allo studio del regionalismo?
Indicare specifici volumi mi riesce impossibile: per i classici, perché sono troppi, nella letteratura di tutti i paesi; per i contemporanei, perché rischierei di farmi nuovi nemici, a causa di inevitabili omissioni. Segnalo comunque, dichiarando apertamente che l’indicazione è condizionata anche da ragioni affettive, tra i primi, i libri e le voci enciclopediche di Guido Lucatello, che constato non essere tenuti nella considerazione dovuta nella letteratura contemporanea: Lo Stato federale, del 1934, ristampa Padova 1967, Stato federale (nel Nss. Digesto it.) e Confederazione di Stati (Enc. giur. Treccani).
Una selezione ragionata che condivido integralmente si trova comunque in A. Reposo, voce Stato federale, in Enciclopedia giuridica, XXX, Treccani, Roma, 1993; Id., Profili dello Stato autonomico, 2a ed., Giappichelli, Torino, 2005; nonché G. Bognetti, voce Federalismo, in Digesto delle discipline pubblicistiche, IV, Torino, Utet, Torino, 1991.
Suggerisco di tener presente anche la produzione scientifica spagnola degli ultimi anni, anche se non è facile districarsi nella massa (si tratta comunque di visioni prevalentemente “interne”, condizionate dalla contingenza del problema catalano).
Mi permetto infine di segnalare, per il suo approccio originale, un volumetto di A. G. Gagnon pubblicato nella collana di Bononia University Press (da me diretta) Ricerche di diritto comparato: Oltre la “nazione unificatrice” (In difesa del federalismo multinazionale”).
Sabrina Ragone
(UNiversità di Bologna)
