Con sent. n. 278 del 2011, la Corte costituzionale sembra aver posto la parola fine con riguardo alla possibilità di creare nuove Regioni seguendo il procedimento di cui all’art. 132, co. 1, Cost.
Giova in prima battuta sintetizzare la questione che ha portato alla pronuncia in commento.
Nella vicenda in oggetto, diversi Consigli comunali della Provincia di Salerno, unitamente al Consiglio provinciale salernitano chiedevano, avvalendosi della procedura di cui all’art. 132, co. 1, della Costituzione, il distacco dalla Regione Campania per l’istituzione di una nuova Regione: il “Principato di Salerno”.
Con ordinanza del 2 febbraio 2011, l’Ufficio Centrale per il referendum sollevava questione di legittimità costituzionale dell’art. 42, co. 2, della legge 25 maggio 1970, n. 352, che così dispone: «La richiesta del referendum per il distacco, da una regione, di una o più province ovvero di uno o più comuni, se diretta alla creazione di una regione a sé stante, deve essere corredata dalle deliberazioni, identiche nell’oggetto, rispettivamente dei consigli provinciali e dei consigli comunali delle province e dei comuni di cui si propone il distacco, nonché di tanti consigli provinciali o di tanti consigli comunali che rappresentino almeno un terzo della restante popolazione».
In particolare, affermava la Suprema Corte, detta disposizione avrebbe aggiunto una serie di presupposti (vale a dire, le deliberazioni di tutti i Consigli provinciali e comunali delle Province e dei Comuni di cui si chiede il distacco) non previsti dall’art. 132, co. 1 della Costituzione. Quest’ultima norma, infatti, si limiterebbe a statuire che la richiesta di referendum deve provenire esclusivamente da «tanti Consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate».
Stando al condivisibile orientamento dell’Ufficio Centrale, l’art. 132 non precisa quali siano le «popolazioni interessate», tanto da ritenere «logicamente proponibile l’interpretazione secondo cui la volontà del costituente sia stata quella di riconoscere il coinvolgimento nell’iniziativa del distacco di alcuni comuni da una regione per la creazione di un’altra solo alle popolazioni degli enti territoriali direttamente interessati al distacco da una regione e alla creazione di un’altra». Non, invece, alle popolazioni degli enti territoriali indirettamente interessati al cambiamento: cioè, nel caso in cui la Corte costituzionale ha deciso pochi giorni orsono, le popolazioni abitanti i territori compresi nelle Province di Avellino, Benevento, Caserta e Napoli.
Premesso tale quadro, con sentenza n. 278 del 2011 la Corte costituzionale ha disatteso l’interpretazione fornita dalla Suprema Corte, sconfessando altresì un proprio precedente del 2004, quando, con sentenza n. 334 era stata dichiarata l’illegittimità dell’art. 42, co. 2, della citata legge n. 352 del 1970 (sia pure per contrasto con l’art. 132, co. 2, Cost., in un caso concernente la migrazione territoriale di un Comune da una Regione ad un’altra): in particolare, in quell’occasione era stato affermato con chiarezza il principio secondo cui avrebbero dovuto considerarsi «popolazioni interessate» soltanto quelle risiedenti nel territorio direttamente oggetto di variazione, cioè esclusivamente le popolazioni collocate all’interno della novità territoriale.
Nell’odierna pronuncia, invece, i giudici di Palazzo della Consulta hanno statuito che «diversamente dal fenomeno territoriale di cui al secondo comma dell’art. 132 della Costituzione, tendenzialmente destinato a riguardare ambiti spaziali relativamente contenuti e comunque non tale da determinare una modificazione strutturale del complessivo assetto regionale dello Stato, l’ipotesi di distacco di enti locali da una Regione, diretto alla creazione di una nuova Regione, ha in re ipsa caratteristiche tali da coinvolgere necessariamente quanto meno l’intero assetto della Regione cedente, potendo anche, in eventuale ipotesi, comportare il coinvolgimento dell’intero corpo elettorale statale».
Peraltro, ha proseguito il giudice delle leggi, anche per ciò che concerne il dato testuale, i due commi dell’art. 132 Cost. contengono «una espressione linguistica solo apparentemente simile», in quanto il concetto di «popolazioni interessate» di cui al primo comma abbraccerebbe un numero di interessi ben più ampio, rispetto al secondo comma della norma citata; sì che «risulta, pertanto, conforme al dettato costituzionale prevedere che, anche nella fase di promovimento della procedura referendaria volta al distacco di determinati territori da una Regione ed alla creazione di una nuova Regione, siano coinvolte, in quanto interessate, anche le popolazioni della restante parte della Regione originaria».
Tale ragionamento lascia quantomeno qualche dubbio. Difatti, come si è detto su questo blog in una precedente occasione, già dal dibattito svoltosi in sede di Costituente appariva chiaro che, ai fini tanto della richiesta, quanto dello svolgimento del referendum, dovessero ritenersi «popolazioni interessate» esclusivamente quelle appartenenti ai territori della costituenda Regione (ex multis, cfr. V. Falzone, F. Palermo e F. Cosentino, La Costituzione della Repubblica italiana. Illustrata con i lavori preparatori e corredata da note e riferimenti, Milano 1976, 411).
Ciò posto, il richiamato art. 42, co. 2, della legge del 1970 risulta dunque incostituzionale, avendo tale norma conferito il potere d’iniziativa referendaria ai Consigli provinciali (previsione non contemplata dalla Costituzione) e, tra l’altro, avendolo attribuito sia ai Consigli delle Province e dei Comuni che intendono formare una nuova Regione, quanto a quelli che subiscono la decurtazione territoriale, così stravolgendo il significato stesso dell’art. 132 della Costituzione. In altri termini, detta disposizione ha letteralmente «“sfigurato” l’autoidentificazione territoriale delle popolazioni direttamente interessate» al referendum (ved. M. Pedrazza Gorlero, Art. 132, in Comm. Branca, Bologna-Roma 1990, 183).
Nonostante il quadro delineato, il giudice delle leggi ha inteso operare una diversa valutazione, al punto che non sembra un’esagerazione sostenere che di fatto l’art. 132, co. 1, Cost., aggravato dalla legge del 1970 attraverso l’introduzione di una serie di presupposti non richiesti dalla lettera costituzionale, sia stato reso inapplicabile.
Se certamente da un lato risulta comprensibile l’intento della Corte di prevenire e contenere ipotetici processi di eccessiva frammentazione territoriale, dall’altro a onor del vero occorre affermare che detta prevenzione è già stata fatta a monte dal Costituente, che ha previsto all’art. 132, co. 1, Cost. un procedimento già di per sé gravoso, addirittura molto più complicato di quello che occorre seguire per modificare la stessa Costituzione.
Alessandro Candido
(Università degli Studi di Milano)
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