La Corte costituzionale con la sentenza n. 277, depositata il 17.10.2011, si è pronunciata sulla ricorrente ed annosa questione del cumulo di cariche in capo ai parlamentari – questa volta tra la carica di senatore e sindaco – e sulle consequenziali incompatibilità. Una fattispecie per molti aspetti simile era già stata esaminata nell’aprile 2010 con la sent. n. 143.
A distanza di meno di un anno e mezzo la Corte è tornata sul cumulo di cariche, evidenziando una serie di elementi interessanti e giungendo a una conclusione formalmente ineccepibile, ma anche di “giustizia sostanziale” e buon senso.
Alle elezioni dell’aprile 2008, un cittadino siciliano viene eletto in Senato. Due mesi dopo – in giugno – lo stesso cittadino, divenuto senatore, si candida e viene eletto sindaco di Catania, mantenendo entrambe le cariche. Un elettore promuove dinanzi al Tribunale di Catania un giudizio volto ad accertare la sussistenza di una causa di incompatibilità fra le due cariche e a dichiarare, in assenza di un’opzione fra esse, la decadenza dalla prima.
Il Tribunale, esaminata la normativa in materia, solleva una questione di legittimità costituzionale in merito alle norme statali sulle incompatibilità parlamentari (L. 60/1952 e D. Lgs. 533/1993) e alle norme regionali siciliane sulle elezioni, incompatibilità e funzioni dei sindaci e dei presidenti delle Province.
Il giudice rimette gli atti alla Corte costituzionale sostanzialmente sul presupposto che nella legislazione statale – e in subordine regionale – non sia prevista una norma che stabilisca l’incompatibilità tra la carica di senatore (o deputato) e quella di sindaco di un Comune con popolazione superiore a 20.000 abitanti. La norma inversa (incompatibilità tra la carica di sindaco di un Comune con più di 20.000 residenti e quella, acquisita dopo l’elezione locale, di parlamentare) è, infatti, prevista sia nel Testo Unico degli Enti Locali – legge dello Stato – sia nell’ordinamento regionale siciliano, che sul punto ha competenza esclusiva. Lo stesso giudice dubita della ragionevolezza di siffatto assetto, peraltro confermato, dopo le due elezioni, nel novembre 2008, quando la Giunta elettorale del Senato aveva stabilito la compatibilità della carica senatoriale con quella di sindaco di Catania, convalidando l’elezione parlamentare. Nella motivazione dell’ordinanza di rimessione alla Corte la disciplina normativa delle incompatibilità con la carica di parlamentare viene correttamente individuata come rientrante nella competenza statale, in base alla riserva di legge contenuta nell’art. 65 Cost., sicché, in questa materia, le norme regionali non possono operare.
I dubbi del Tribunale di Catania vengono chiaramente esplicitati nell’ordinanza di rimessione alla Corte, nella quale si sottolinea la rilevanza della lacuna e la piena consapevolezza dell’organo rimettente di non potervi ovviare in via interpretativa, stante la tassatività delle cause di incandidabilità ed incompatibilità. Infine, viene dedotta la violazione dell’art. 97 Cost. per la possibile lesione del buon andamento dell’amministrazione che troverebbe origine nel conflitto di interessi e nel cumulo fra le due cariche, oltre che nello scarso tempo a disposizione del soggetto interessato per rivestire in modo efficiente i due uffici.
L’Avvocatura dello Stato sostiene la non fondatezza della questione, in quanto le norme impugnate non prevedono espressamente l’incompatibilità tra la carica di parlamentare e quella di sindaco: l’eventuale accoglimento necessiterebbe di una pronuncia additiva in una materia coperta da riserva di legge. Inoltre, il parallelismo di incompatibilità tra parlamentare e sindaco e viceversa, dedotto dall’organo rimettente, non è fondato, a causa della necessaria differenza di trattamento che esiste nei due casi. L’incompatibilità sindaco/parlamentare impedisce a chi riveste la carica più vicina alla comunità, di ottenere indebiti benefici elettorali, mentre il parlamentare/sindaco avrebbe un rapporto indiretto e più debole con la comunità ed il corpo elettorale (“…il rimettente non ha tenuto conto della diversità del fondamento della previsione della ineleggibilità in Parlamento dei sindaci dei Comuni con più di ventimila abitanti (che si basa sulla tutela della libertà di voto e del corretto svolgimento della competizione elettorale nella “parità delle armi” dei contendenti, con esclusione di indebiti vantaggi, in termini di metus publicae potestatis ovvero di captatio benevolentiae, che possono derivare dalla carica rivestita nell’ente locale) rispetto al caso inverso del parlamentare che concorra all’elezione a sindaco, in cui indubbiamente si attenuano i pericoli di violazione del principio di imparzialità, per insorgenza di conflitti di interessi ed inefficienze tali da imporre, a livello costituzionale, la necessità di una previsione legislativa di incompatibilità….”). In sostanza, l’Avvocatura ritiene che il parlamentare difficilmente possa esercitare indebite pressioni sul corpo elettorale, finalizzate a vincere l’elezione a sindaco, mentre – al contrario – un sindaco ha molti più poteri “coercitivi” sugli elettori per ottenere l’elezione a parlamentare.
Nell’articolata motivazione, la Corte traccia una prima fondamentale linea di demarcazione tra la competenza statale e regionale. Chiarisce, infatti, che l’incompatibilità tra le cariche di parlamentare e sindaco non può che essere disciplinata dalla legge statale, per la necessaria uniformità delle norme su tutto il territorio nazionale, a nulla valendo l’eventuale differenziazione tra Regioni a statuto ordinario e a statuto speciale.
Viene, quindi, respinta solo la questione di costituzionalità relativa alle norme regionali. La tesi del rimettente è accolta dalla Corte in tutti gli altri punti, con particolare riguardo agli aspetti legati alla ragionevolezza.
L’assetto delle incompatibilità, così come risulta dalla normativa in vigore fino a settembre 2011 era caratterizzato da una lacuna ritenuta irragionevole, in quanto costitutiva di una asimmetria tra lo status di sindaco e la sopravvenuta carica parlamentare (ipotesi di incompatibilità prevista dal T.U.E.L.) e la situazione opposta in cui il parlamentare acquisisce successivamente anche la carica di sindaco (situazione possibile nel nostro ordinamento e oggetto del giudizio a quo).
L’eccezione dell’Avvocatura dello Stato non è ritenuta fondata sia sul punto riguardante l’inammissibilità di una eventuale sentenza additiva che colmi la lacuna, sia sul punto della legittimità della asimmetria tra le discipline.
La pronuncia additiva costituisce una mera “trasposizione speculare” di una disciplina che “non incide sul diverso profilo della operatività della nuova causa di incompatibilità, regolata come tutte le altre secondo le norme vigenti”. Inoltre, con il D.L. 138, convertito in L. 148 nel settembre 2011, la rilevata asimmetria di discipline di incompatibilità, oggetto del giudizio, è stata sanata dal legislatore, con la previsione (dalle prossime elezioni politiche) della incompatibilità tra la carica di senatore o deputato (“sono incompatibili con qualsiasi altra carica pubblica elettiva di natura monocratica relativa ad organi di governo di enti pubblici territoriali aventi, alla data di indizione delle elezioni o della nomina, popolazione superiore a 5.000 abitanti, fermo restando quanto previsto dall’articolo 62 del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267. Le incompatibilità di cui al primo periodo si applicano a decorrere dalla data di indizione delle elezioni relative alla prima legislatura parlamentare successiva alla data di entrata in vigore del presente decreto…”).
La novellazione porta a dedurre che l’intento del legislatore è ormai palese e indirizzato a eliminare l’asimmetria di disciplina rilevata dal Tribunale di Catania.
La Corte evidenzia che l’asimmetria di disciplina non è il prodotto di una scelta positiva del legislatore, in tal caso non sindacabile, ma di una lacuna rilevata e sanata pro futuro. La mancata previsione di incompatibilità fino ad oggi deve essere sanata al fine di riportare il sistema a coerenza e a “una razionalità intrinseca altrimenti lesa – alla stregua di un criterio più propriamente teleologico, nel cui contesto va evidenziato «il naturale carattere bilaterale dell’ineleggibilità», il quale inevitabilmente «finisce con il tutelare, attraverso il divieto a candidarsi in determinate condizioni, non solo la carica per la quale l’elezione è disposta, ma anche la carica il cui esercizio è ritenuto incompatibile con la candidatura in questione» (sentenza n. 276 del 1997)”.
L’alternativa motivazionale seguita dall’Avvocatura dello Stato per motivare la non irragionevolezza del diverso trattamento tra l’incompatibilità sindaco/parlamentare e quella inversa parlamentare/sindaco, seppur interessante e fondata su elementi seri e sostenibili (il Sindaco è a diretto contatto con i cittadini/elettori e può ottenere, con eventuali “favori” o anche solo comportamenti di moral suasion, benefici in una elezione politica, mentre il parlamentare non può godere degli stessi poteri del sindaco sui suoi elettori, da esercitare per vincere una elezione amministrativa), non appare perseguibile sulla scorta di un principio di effettività e di simmetria a cui l’intero ordinamento deve tendere. La Corte, quindi, prendendo atto dell’introduzione della norma con la recente “manovra” di agosto che – a valere dalle prossime elezioni – rimuove il differente trattamento di incompatibilità, ha colmato una lacuna rilevata brillantemente da ultimo dal Tribunale di Catania.
Sia sotto il profilo ontologico che teleologico, allora è necessario garantire il parallelismo tra discipline di incompatibilità nelle diverse situazioni parlamentare/sindaco e sindaco/parlamentare. La Corte, confortata dalla robusta motivazione e dal precedente costituito dalla sent. n. 143/2010 [“il potere discrezionale del legislatore di introdurre (o mantenere) dei temperamenti alla esclusione di cumulo tra le due cariche «trova un limite nella necessità di assicurare il rispetto del principio di divieto del cumulo delle funzioni, con la conseguente incostituzionalità di previsioni che ne rappresentino una sostanziale elusione» (sentenza n. 143 del 2010)] accoglie il ricorso e dichiara l’illegittimità costituzionale delle norme di incompatibilità dei parlamentari nella parte in cui non prevedono l’incompatibilità tra la carica di parlamentare stesso e di sindaco di Comune con popolazione superiore a 20.000 abitanti.
All’inizio di questa esposizione è stata utilizzata l’espressione “giustizia sostanziale”. Il giudizio della Corte è assolutamente condivisibile anche al di là del raffinato percorso di analisi giuridico-normativa che ha seguito nella motivazione e costituisce un elemento importante che, unito ai principi enucleati nella motivazione della sent. n. 142/2010 ed alla nuova disciplina delle incompatibilità prevista con la manovra-bis di agosto-settembre 2011, pone nuovi e più stringenti limiti alla questione dei doppi incarichi tra parlamentare e amministratore locale.
Corrado D’Andrea
(Università Cattolica di Milano)
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