Il 23 maggio scorso, la Commissione Affari Istituzionali del Consiglio Regionale della Puglia ha esaminato una proposta di riforma dello Statuto di particolare interesse: soprattutto perché prevede l’elezione diretta oltre che del Presidente, anche di un Vice Presidente della Giunta, che dovrebbe subentrare al primo in caso di dimissioni (rimozione, impedimento permanente etc.), evitando lo scioglimento del Consiglio.
Non è una proposta qualsiasi. Porta la firma di ben sei capigruppo, appartenenti all’opposizione (UDC anzitutto; ma anche gruppi di liste sostenitrici della candidatura di Rocco Palese, come “I Pugliesi” o “Puglia Prima di Tutto”) e alla maggioranza (IDV). E naturalmente non si limita al punto indicato. Tra l’altro, prospetta una limatura al numero dei consiglieri, che passano da settanta (non settantotto!) a sessanta (comunque in cifra fissa e senza seggi ‘aggiuntivi’). Prevede anche l’approvazione della legge elettorale regionale a maggioranza assoluta, con ciò mostrando di voler recepire un’indicazione presente nella giurisprudenza (Corte cost., n. 2 del 2004, Considerato in diritto, § 8; v. al riguardo S. Catalano, La “presunzione di consonanza”. Esecutivo e Consiglio nelle regioni a statuto ordinario, Milano 2010, 62). Ma il punto più interessante è quello indicato in esordio. È anche il più problematico.
La proposta mira a inserire il Vice Presidente nell’elenco statutario degli organi regionali (art. 20 Statuto). Sia questo organo, sia il Presidente sarebbero «eletti a suffragio universale dai cittadini, donne e uomini, iscritti nelle liste elettorali dei comuni della Puglia, con voto diretto, personale, eguale, libero e segreto, contestualmente alla elezione del Consiglio», del quale entrerebbero a far parte (art. 24, comma 1). In base all’art. 41, nei termini in cui si propone di novellarlo, sia il Presidente, sia il Vice Presidente «nella prima seduta del Consiglio regionale (…) prestano giuramento di fedeltà alla Costituzione e al presente Statuto» (comma 3).
Dunque, è evidente che, nel modello proposto, il Presidente non ha il potere di nomina del Vice.
Può almeno revocarlo?
Non è del tutto chiaro, ma pare di no. L’art. 41, comma 9, nei termini in cui si propone di novellarlo, menziona la «rimozione» del Vice Presidente, ma non attribuisce il potere di disporla al Presidente. Quest’ultimo, «entro dieci giorni dalla proclamazione, nomina i componenti della Giunta regionale e ne dà comunicazione al Consiglio regionale nella seduta successiva alla nomina, unitamente al programma di governo» (comma 4). In seguito «può revocare uno o più componenti della Giunta, informandone il Consiglio regionale» (comma 6). Orbene, mentre non c’è dubbio che il Vice Presidente sia uno dei componenti della Giunta (v. art. 43 statuto), sembra illogico ch’egli possa essere revocato, perché è titolare di una legittimazione democratica diretta. A maggior ragione, perché, nel caso di dimissioni (impedimento etc.), gli subentrerebbe il «consigliere che ha conseguito la cifra elettorale più elevata nell’ambito delle liste collegate al candidato Presidente» (art. 41, comma 10): ciò conferma la specialità della posizione del Vice Presidente, la sua differenza rispetto a quelle degli assessori e il legame diretto tra essa e il corpo elettorale. Questo almeno se si vuole restare nella logica evincibile dalla proposta.
Dunque, al Presidente eletto si propone di sottrarre il potere di nominare e, probabilmente, anche revocare uno dei componenti della Giunta. Ciò pone già alcuni problemi di legittimità: interpretando l’art. 122, ultimo comma, Cost., Corte cost., n. 12 del 2006 ha considerato quello di nomina e revoca un «potere consequenziale e indefettibile proprio del Presidente individuato mediante voto popolare» (pur ragionando sulla questione, diversa da quella oggi rilevante, della possibilità che il singolo assessore sia colpito da mozione di sfiducia; v. S. Catalano, op. cit., 123 ss., 230 ss.).
Venendo ai rapporti tra Presidente e Consiglio, solo una formale mozione di sfiducia nei confronti del primo comporterebbe lo scioglimento del secondo (art. 41, comma 7). Invece (comma 8) «[i]n caso di dimissioni volontarie, rimozione, impedimento permanente o morte del Presidente della Giunta, le sue funzioni sono esercitate dal Vice Presidente»: non è previsto lo scioglimento, né l’indizione di nuove elezioni. Solo se anche il Vice Presidente è dimissionario (permanentemente impedito, morto etc.), il Consiglio subisce lo scioglimento (comma 9).
Dunque c’è un tentativo di derogare al principio simul stabunt, simul cadent.
La relazione di accompagnamento lo ammette candidamente. «L’impianto complessivo delle modifiche proposte considera la continuità della legislatura fattore essenziale per promuovere un più effettivo esercizio della potestà legislativa propria del Consiglio regionale salvaguardando, peraltro, le prerogative dei Consiglieri nell’esercizio del mandato elettorale e della funzione di rappresentanza». Garantire la continuità della Giunta per promuovere un più effettivo esercizio della potestà legislativa del Consiglio? Sì. Anche perché, prosegue la relazione, «è da evidenziare con particolare attenzione il ruolo preponderante esercitato dall’Organo titolare del potere esecutivo – la Giunta – nei processi di emanazione delle leggi, come documentato dal numero e dalla portata dei disegni di legge di iniziativa della stessa». Garantire la continuità degli organi politici servirebbe anche a tenere testa al crescente potere degli apparati amministrativi regionali. Infatti, benché la disciplina statutaria sia «ispirata all’obiettivo di determinare una equilibrata multilevel governance proprio tra gli organi primari», è un dato di fatto che la burocrazia, «soprattutto ai livelli apicali, appare a volte titolare di un potere decisionale che prevarica quello politico oppure mera espressione del potere esecutivo».
Non tutti i singoli passaggi sono chiari (ad es.: cosa c’entra la «multilevel governance»?), ma lo è il senso generale. Si lamenta lo svilimento del ruolo del Consiglio, dinanzi al prevalere della Giunta e degli apparati. In effetti, questi sono dati seri, critici, ampiamente discussi anche in riferimento all’ambito statale. Discussa è pure la forma di governo regionale, nella variante neo-parlamentare: da subito ad alcuni è parsa eccessivamente sbilanciata a favore dei presidenti delle regioni. In questo quadro, la proposta in esame va nella direzione non tanto di aumentare i poteri del Consiglio (ad es. di controllo, anche sulle nomine di alti funzionari), quanto di garantirne la permanenza in carica, in deroga al principio simul stabunt simul cadent: a questo è affidato l’auspicato rafforzamento. Ciò risulta anche da un comunicato stampa del primo firmatario (v. anche quest’altro comunicato).
È un’operazione costituzionalmente possibile?
È lecito dubitarne. Basta tornare con la mente al celebre, seppur discusso, e qui già citato “caso Calabria” del 2004. Nelle norme statutarie che furono, allora, annullate, era prevista l’elezione diretta di Presidente e Vice Presidente, con il secondo destinato a subentrare al primo in caso di dimissioni volontarie, incompatibilità sopravvenuta, rimozione, impedimento permanente o morte. La Regione Calabria aveva cercato di discostarsi, almeno apparentemente, dal modello dell’elezione diretta, prevedendo un’investitura popolare dei due organi che non dava accesso diretto alla carica; a tal fine era necessaria una nomina da parte del Consiglio, che era però esposto alla minaccia dello scioglimento nel caso di «mancata nomina del Presidente e del Vice Presidente indicati dal corpo elettorale». Ma la Corte ritenne questa correzione puramente formale: sostanzialmente, l’elezione era comunque diretta. Perciò, fu ritenuta illegittima la deroga al principio di cui all’art. 126, ultimo comma, Cost.
A maggior ciò dovrebbe valere per la proposta in esame, dove l’elezione diretta è proclamata a chiare lettere.
Il caso Calabria è stato ampiamente analizzato, e criticato, dagli studiosi, i quali si sono anche domandati quali margini restino per una valorizzazione statutaria del ruolo dell’assemblea legislativa (su entrambi gli argomenti, anche per ulteriori riferimenti, si rimanda a S. Catalano, op. cit.; ivi, v. sp. 192 ss., sulla seconda questione). A queste ricerche si può guardare utilmente, se quel che si desidera è davvero aumentare l’incisività del ruolo dei consigli.
Resta da fare un’ultima notazione. Nella già citata relazione illustrativa, a sostegno della proposta, si sottolineano «gli effetti assicurati dalla continuità della legislatura attraverso i minori costi riferibili alla competizione elettorale che, come è noto, sono stimati in circa 21 milioni di euro» (enfasi aggiunta). In breve, si vuole prevenire uno spreco istituzionale: il dissolvimento del consiglio, con le conseguenti nuove elezioni, solo perché il presidente eletto ha deciso di cambiare mestiere. La proposta sembra qui strizzare l’occhio ai vasti settori dell’opinione pubblica che reclamano tagli ai costi della politica. Nella stessa direzione, del resto, va la già menzionata ipotesi di riduzione del numero dei consiglieri.
Ebbene, l’opportunità di prevenire sprechi istituzionali era stata evocata anche nel dibattito sulla deliberazione statutaria, successiva alla legge cost. n. 1 del 1999, che giunse per prima all’esame della Corte costituzionale (v. qui; e qui, p. 66; v. anche questo commento di Mario Gorlani): una deliberazione con cui la Regione Marche voleva evitare lo scioglimento del consiglio in caso di morte o impedimento permanente del presidente, facendo subentrare a quest’ultimo il vicepresidente. Ma la deliberazione fu comunque annullata (sent. n. 304 del 2002). In quel caso, si era ancora nella forma di governo e nel sistema elettorale transitori; tuttavia, la Corte sottolineò la sostanziale coincidenza tra il vincolo simul stabunt, simul cadent di cui all’art. 5, co. 2, lett. b), della legge cost. n. 1 del 1999 e l’analogo vincolo di cui all’art. 126, ultimo comma, Cost. Anche le misure per il contenimento dei costi istituzionali della regione, dunque, dovranno essere ricercate altrove.
ABSTRACT – A bill for the reform of the Regional Statute has been introduced into the Regional Council of Puglia. It aims at having the people elect a Vice President, who could succeed to the elected President, should the latter resign, die etc. But the Constitutional Court already held that an elected President must have the power to appoint, and dismiss, other members of the regional executive; and that, whenever the elected President leaves office, no one can succeed and new elections must be called both for Presidency, and the Council (“simul stabunt, simul cadent”).
Foto | Flickr.it
