Con il decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, intitolato «Disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini», noto al pubblico come spending review, sono state introdotte – oltre alle norme in tema di province, città metropolitane etc. segnalate da Davide Servetti – importanti innovazioni anche in tema di esercizio associato delle funzioni da parte dei comuni, soprattutto piccoli (per un recente inquadramento scientifico dei profili costituzionali, v. il saggio di Vincenzo Tondi della Mura edito in Federalismi.it).
La disposizione più importante è l’art. 19, rubricato Funzioni fondamentali dei comuni e modalità di esercizio associato di funzioni e servizi comunali (ma v. anche l’art. 20, sugli incentivi alla fusione dei comuni). L’art. 19 è talmente interessante, da meritare una segnalazione immediata, in attesa che il procedimento di conversione faccia il suo corso. Ulteriori ausili alla lettura si possono trovare nella relazione e nella relazione tecnica che accompagnano il DDL di conversione e nei dossier predisposti dagli uffici del Senato.
Idealmente, la disposizione si può scomporre in tre parti:
– comma 1: novella dell’art. 14, commi 27 ss., del decreto-legge n. 78 del 2010 (conv. in l. n. 122 del 2010), in tema di esercizio associato delle funzioni da parte dei comuni fino a 5000 abitanti;
– commi 2 (nonché 5 e 6): novella dell’art. 16, commi 1-16, del decreto-legge n. 138 del 2011 (conv. in l. n. 138 del 2011), in tema di unioni speciali fra i comuni fino a 1000 abitanti;
– comma 3: novella dell’art. 32 TUEL, ossia della norma base in tema di unioni fra comuni.
Dei commi 4 e 7 si dirà di seguito (uno si collega alla riforma del cit. art. 14; l’altro riguarda sia tale riforma, sia la nuova disciplina delle unioni speciali fra i comuni più piccoli).
Si ricorda che attualmente pendono dinanzi alla Corte costituzionale alcuni giudizi in merito alla costituzionalità dell’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011. Dopo la presentazione dei ricorsi regionali, i termini di applicazione di questa controversa disposizione erano stati già prorogati di nove mesi dall’art. 29, comma 11-bis, del d.l. n. 216 del 2011 (conv. in l. n. 14 del 2012: cd. mille proroghe). Lo scorso 19 giugno, le cause sono state discusse dinanzi alla Corte. Bisognerà ora vedere se e come le novità influiranno sui giudizi, tenendo conto anche degli esiti del procedimento di conversione, dell’efficacia nel tempo dell’art. 16 novellato e dell’applicazione che la versione precedente di questa disposizione abbia eventualmente ricevuto.
1. La riscrittura dell’art. 14 del d.l. n. 78 del 2010 si apre con un’innovazione clamorosa: al comma 27 di questa disposizione viene iscritta la definizione delle funzioni fondamentali dei comuni.
Non si tratta più, come era avvenuto con la legge delega sul cd. federalismo fiscale (art. 21, comma 3, della legge n. 42 del 2009) e con la manovra estiva del 2010 (art. 14, comma 27, d.l. n. 78 del 2010, nel testo anteriore alla novella), di una definizione dichiaratamente transitoria o enunciata solo a fini determinati (v. al riguardo Corte cost. n. 148 del 2012: considerato in diritto, § 8.1). Infatti, nessuna limitazione cronologica o finalistica figura nel nuovo testo del comma 27 (introdotto dall’art. 19, comma 1, lett. a), del d.l. n. 95 del 2012), che vale la pena trascrivere:
«Ferme restando le funzioni di programmazione e di coordinamento delle regioni, loro spettanti nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione, e le funzioni esercitate ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione, sono funzioni fondamentali dei comuni, ai sensi dell’articolo 117, secondo comma, lettera p), della Costituzione:
a) organizzazione generale dell’amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;
b) organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;
c) catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;
d) la pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;
e) attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;
f) l’organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;
g) progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall’articolo 118, quarto comma, della Costituzione;
h) edilizia scolastica, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;
i) polizia municipale e polizia amministrativa locale;
l) tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali e statistici, nell’esercizio delle funzioni di competenza statale».
In tal modo, sorprendentemente, uno dei punti chiave dell’ordinamento finisce in un comma di un provvedimento finanziario urgente, per effetto di un altro provvedimento finanziario urgente.
Peraltro, la tecnica scelta per elencare le funzioni fondamentali e la stessa descrizione delle funzioni non collimano con quelle adottate nella cd. carta delle autonomie (DDL AS n. 2259), ferma ormai da due anni presso la Commissione Affari Costituzionali del Senato. Nemmeno è chiaro il raccordo con la definizione transitoria delle funzioni fondamentali di cui all’art. 21 della legge n. 42 del 2009 e all’art. 3 del d.lgs. n. 216 del 2010. Quest’ultima disposizione, ad es., detta norme sul finanziamento delle funzioni fondamentali che si basano sulla definizione di tali funzioni recata dalla legge n. 42 del 2009 e sono destinate ad applicarsi solo «fino alla data di entrata in vigore della legge statale di individuazione delle funzioni fondamentali di Comuni, Città metropolitane e Province». Che questa «legge» sia proprio la disposizione trascritta sopra?
2. La seconda novità è la riforma dell’obbligo di esercizio associato delle funzioni da parte dei comuni fino a 5000 abitanti (o 3000, se appartenuti o appartenenti a comunità montane; sono esenti i comuni il cui territorio coincide con una o più isole).
La riforma mira a raccordare la disciplina di tale obbligo con la nuova definizione delle funzioni fondamentali e con le innovazioni in tema di unioni e convenzioni.
L’obbligo riguarda, appunto, le funzioni fondamentali ridefinite nel modo indicato sopra. Sono esclusi da tale obbligo i servizi anagrafici, elettorali e statistici; ma sono comprese le funzioni il cui esercizio comporta l’uso di tecnologie di informazione e comunicazione (realizzazione e gestione di infrastrutture, banche dati, applicazioni informatiche, licenze etc.). A tale ultimo proposito, l’art. 19, comma 7, del d.l. n. 95 del 2012 abroga le disposizioni speciali dettate dall’art. 15, commi 3-bis e ss., del codice dell’amministrazione digitale. Dunque, anche la cooperazione tra comuni nel settore ICT, se riguarda funzioni fondamentali, dovrà conformarsi all’art. 14 del d.l. n. 78 del 2010.
Delle funzioni fondamentali elencate, tre dovranno essere esercitate in forma associata entro il 1° gennaio 2013; le altre, entro il 1° gennaio 2014. Vi è un contenuto allungamento dei termini previsti nel previgente art. 14, comma 31, del d.l. n. 78 del 2010 e già una volta differiti, anch’essi di nove mesi, dall’art. 29, comma 11, del cit. decreto-legge mille proroghe.
Come in passato, l’esercizio in forma associata deve avvenire in ambiti territoriali che, nelle materie di cui agli artt. 117, terzo e quarto comma, saranno definiti dalle regioni. A queste compete, infatti, determinare «la dimensione territoriale ottimale e omogenea per area geografica per lo svolgimento, in forma obbligatoriamente associata da parte dei comuni delle funzioni fondamentali» (art. 14, comma 30, d.l. n. 78 del 2010, come novellato). I comuni non possono trattenere nemmeno in parte le funzioni, che devono essere trasferite integralmente ai moduli di cooperazione. I moduli ammessi sono soltanto l’unione e la convenzione, a loro volta oggetto di innovazioni normative da parte del d.l. n. 95. Resta inoltre immutata la norma (art. 14, comma 29, d.l. n. 78 del 2010) secondo cui «[l]a medesima funzione non può essere svolta da più di una forma associativa».
Non pare che ai legislatori regionali si sia voluta consentire l’elaborazione di moduli cooperativi originali, aggiuntivi o alternativi rispetto a quelli contemplati nel d.l. n. 95. Infatti, si dispone che le regioni, nel determinare gli ambiti geografici della cooperazione, contemplino lo svolgimento di quest’ultima esclusivamente «secondo le forme associative previste dal comma 28» dell’art. 14 come novellato – appunto, unione e convenzione. Tale limitazione segna un dato di discontinuità rispetto alla carta delle autonomie, dove alle regioni sembrava restare qualche margine per la costruzione di istituti di cooperazione alternativi.
La convenzione è considerata con sospetto. Essa deve avere durata almeno triennale. Soprattutto, decorso il periodo di efficacia (che potrebbe anche essere superiore a tre anni), «[o]ve, non sia comprovato, da parte dei comuni aderenti, il conseguimento di significativi livelli di efficacia ed efficienza nella gestione, secondo modalità stabilite con decreto del Ministro dell’interno, da adottare entro sei mesi, sentita la Conferenza Stato-Città e autonomie locali, i comuni interessati sono obbligati ad esercitare le funzioni fondamentali esclusivamente mediante unione di comuni» (così il nuovo comma 31-bis introdotto nell’art. 14 del d.l. n. 78 del 2010). Si notino l’accentramento della potestà di controllo qui prevista, la debolezza del modulo collaborativo contemplato (parere) e l’estraneità delle regioni a tale istanza di confronto.
3. Il secondo modulo – l’unione – sembra additato quale strada maestra per la collaborazione intercomunale. Come prima, la sua consistenza demografica dovrebbe raggiungere i 10000 abitanti, salvo che le regioni stabiliscano un limite inferiore.
Si è anticipato che un’altra delle novità portate dalla spending review è la novella dell’art. 32 TUEL. Su questo fronte, tuttavia, i profili di continuità con la carta delle autonomie sono maggiori.
Lo sforzo principale sembra quello di fare dell’unione un ente ‘a costo zero’. I suoi organi devono essere formati «senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica, da amministratori in carica dei comuni associati e a essi non possono essere attribuite retribuzioni, gettoni e indennità o emolumenti». I mezzi e il personale delle unioni devono provenire dai comuni associati: ne è obbligatorio il conferimento, in relazione alle funzioni assegnate; «in sede di prima applicazione», è vietato alle unioni «il superamento della somma delle spese di personale sostenute precedentemente dai singoli comuni partecipanti»; in futuro, dovranno essere perseguite ulteriori razionalizzazioni. Come in passato, alle unioni competono tasse, tariffe e contributi relativi ai servizi a esse affidati.
Come nel previgente art. 32 TUEL, La forma di governo dell’unione è delineata solo in parte, ma è confermata l’opzione per un ente di secondo grado: i consiglieri (non più di quelli di un comune con popolazione equivalente) non sono eletti dai cittadini, bensì dai singoli consigli comunali; giunta e presidente sono scelti tra esecutivi e sindaci dei comuni associati. L’unione continua ad avere autonomia statutaria e regolamentare e le si applicano, «in quanto compatibili, i principi previsti per l’ordinamento dei comuni, con particolare riguardo allo status degli amministratori, all’ordinamento finanziario e contabile, al personale e all’organizzazione».
Può forse sorgere qualche dubbio sulla compatibilità di queste norme, o almeno di alcune, con i vigenti limiti alla potestà legislativa statale in tema di forme associative. Ad es., come affermato in tema di comunità montane dalla sent. n. 237 del 2009, e confermato dalla sent. n. 91 del 2011, non rientra nei poteri dello Stato la garanzia della presenza delle minoranze negli organi consiliari delle comunità: questo ambito esula dalla materia del coordinamento della finanza pubblica e invece attiene all’ordinamento degli organismi associativi, che rientra nella competenza residuale delle regioni. Eppure anche l’art. 32 TUEL novellato cerca di garantire, nei consigli delle unioni, la rappresentanza delle minoranze, oltre che di ciascuno dei comuni associati.
A proposito di enti montani, l’art. 32 TUEL novellato, al comma 1, secondo periodo, prevede che «[ov]e costituita in prevalenza da comuni montani, [l’unione di comuni] assume la denominazione di unione di comuni montani e può esercitare anche le specifiche competenze di tutela e di promozione della montagna attribuite in attuazione dell’articolo 44, secondo comma, della Costituzione e delle leggi in favore dei territori montani».
4. Le unioni speciali dei comuni fino a 1000 abitanti, oggetto del già citato contenzioso costituzionale, sono anch’esse riformate.
La principale novità sta in questo: prima, i comuni fino a 1000 abitanti dovevano esercitare obbligatoriamente tutte le loro funzioni mediante le unioni speciali; ora, invece, «possono» esercitare le loro funzioni mediante queste unioni, «in alternativa a quanto previsto dall’art. 14 del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78», ossia, pare di capire, in alternativa alla convenzione e all’unione di cui all’art. 32 TUEL.
Contestualmente si precisa che l’adesione dei comuni fino a 1000 abitanti ai moduli di cooperazione previsti dal cit. art. 14 può avvenire, a condizione di non pregiudicare l’applicazione della stessa disposizione. Si può supporre che un ruolo centrale spetterà alle regioni. Nell’esercizio della loro competenza a determinare le dimensioni ottimali per le varie funzioni, le regioni dovrebbero essere in condizioni di stabilire quando i comuni più piccoli possono utilmente associarsi a unioni ex art. 32 TUEL o a convenzioni, e quando, invece, è preferibile avviarli a un’integrazione più stretta mediante l’unione speciale. Del resto, spetta alle regioni pure vagliare le proposte di unioni speciali che provengano dai comuni, allo scopo di garantire che abbia piena applicazione l’art. 14 e che, comunque, l’istituzione delle unioni speciali renda più efficiente ed efficace l’amministrazione locale.
A prima lettura, non è chiaro (almeno a chi scrive) un punto: i comuni fino a 1000 possono demandare all’unione speciale solo una parte delle proprie funzioni, per esercitare le altre mediante moduli collaborativi differenti? Oppure l’opzione va fatta in blocco: o tutte le funzioni all’unione speciale, o niente unione speciale? L’idea che sia possibile demandare all’unione solo una parte delle funzioni è suggerita dai riferimenti dell’art. 16 novellato ai tributi, rapporti, cespiti patrimoniali etc. inerenti o relativi alle funzioni trasferite (es. comma 2, primo periodo; comma 3, primo e secondo periodo). Sembra sottinteso che possano essere trasferite solo alcune funzioni e che, perciò, si debbano distinguere, ai fini del trasferimento, gli accessori tributari, patrimoniali etc. di tali funzioni dal resto. Tuttavia non è detto che sia facile stabilire, ad es., quali tributi locali si riferiscono a una determinata funzione, in ipotesi, esercitata dal comune mediante l’unione speciale.
Sotto altri profili, e anche per quanto riguarda la forma di governo dell’unione speciale, il d.l. n. 95 conferma in gran parte l’impianto del d.l. n. 138, già descritto in queste pagine da Corrado D’Andrea.
L’adesione di comuni con oltre 1000 abitanti a questo tipo di associazioni non è più prevista, anzi sembra implicitamente esclusa: la disciplina speciale dell’unione è una deroga esplicita al TUEL, accessibile solo ai comuni fino a 1000 abitanti. Tuttavia (art. 19, comma 4, d.l. n. 95 del 2012) i comuni fino a 5000 abitanti che siano già parte di un’unione devono optare, «ove ne ricorrano i presupposti», per la disciplina di cui all’art. 14 del d.l. n. 78 del 2010, o per l’unione speciale di cui all’art. 16 del d.l. n. 138 del 2011.
Le regioni conservano (art. 19, comma 5, d.l. n. 95 del 2012) il potere di variare la soglia demografica delle unioni speciali, portandola anche sotto quella prevista nell’art. 16 (5000 abitanti; 3000, per i comuni appartenuti o appartenenti a comunità montane). I comuni devono formulare le loro proposte di unioni speciali entro sei mesi dall’entrata in vigore del d.l. n. 95 (avvenuta il 7 luglio, giorno successivo alla pubblicazione), altrimenti la regione provvederà unilateralmente, comunque entro il 31 dicembre 2013.
5. Infine, tra i contenuti degni di nota dell’art. 19 (precisamente del suo comma 1, lett. c), che aggiunge un comma 28-bis all’art. 14 del d.l. n. 78 del 2010; ivi, secondo periodo), vi è la conferma di quanto disposto all’art. 16, comma 17, lett. a), del d.l. n. 138 del 2011: nei comuni fino a 1000 abitanti, dal primo rinnovo elettorale, il consiglio comunale sarà composto dal sindaco più sei consiglieri.
Al primo apparire di questa norma, ci si era chiesti se il suo silenzio in merito alla giunta volesse dire che tale organo sarebbe venuto meno, nella fascia di comuni considerata (v. ad es. questo documento dell’ANCI) e anche nei comuni che non fossero (o non fossero ancora) parti delle unioni speciali che il d.l. n. 138 del 2011, come convertito, considerava obbligatorie (nel caso di adesione alle unioni speciali, era logico che la giunta dell’organismo associativo si sostituisse a quelle dei singoli comuni).
Era una supposizione opinabile. Il TUEL configura la giunta come organo necessario e le attribuisce diverse funzioni: sia con clausole di attribuzione esplicita (presenti anche nella legislazione settoriale), sia con la clausola di residualità (art. 47, comma 2, TUEL). Rispetto a questo disegno istituzionale, eventuali deroghe legislative dovrebbero essere apportate in modo esplicito. Lo prescrive l’art. 1, comma 4, TUEL: e, per quanto si voglia discutere sul reale valore giuridico di questa disposizione, è indubbio che almeno per ragioni di buon senso qualsiasi intervento incisivo sul tessuto del testo unico dovrebbe essere eseguito con cura, garantendo un raccordo armonico con l’insieme. Né l’abolizione delle giunte, anche solo nei piccoli comuni, è un’innovazione di poco conto.
Eppure proprio nel senso qui ritenuto opinabile si è orientato il Ministero dell’Interno. A suo avviso, nei comuni fino a 1000 abitanti, a partire dai primi rinnovi elettorali successivi alla citata innovazione, non può più esistere la giunta. In questi enti, suggerisce l’autorità centrale, il sindaco potrà avvalersi di quanto previsto dall’art. 2, comma 186, lett. a), della legge n. 191 del 2009: nei comuni fino a 3000 abitanti, è consentita la «delega da parte del sindaco dell’esercizio di proprie funzioni a non più di due consiglieri, in alternativa alla nomina degli assessori». In realtà nemmeno questa norma è ben raccordata con il TUEL e scevra di problemi interpretativi. Lo stesso Ministero, ad es., si trova costretto a suggerire che le funzioni della giunta passano al sindaco; e che, però, le «indefettibili funzioni sostitutive» del vicesindaco (art. 53 TUEL) devono essere assegnate a uno dei consiglieri delegati.
Quale che sia il giudizio su queste interpretazioni, il d.l. n. 95 introduce due dati di cui tenere conto. In primo luogo, come si è detto, l’art. 16, comma 17, lett. a), del d.l. n. 138 del 2011 è confermato, anche nel momento in cui le unioni speciali cessano di essere obbligatorie.
In secondo luogo, il comma 13 dello stesso articolo, come novellato, nel disciplinare le unioni dei comuni fino a 1000 abitanti, e i loro organi di governo, afferma che «[a] decorrere dal giorno della proclamazione degli eletti negli organi di governo dell’unione, nei comuni che siano parti della stessa unione gli organi di governo sono il sindaco ed il consiglio comunale, e le giunte decadono di diritto». Dunque, parrebbe di poter concludere, nei comuni fino a 1000 abitanti che aderiscano all’unione speciale prima delle elezioni, l’entrata in funzione degli organi associativi comporterà la decadenza degli esecutivi municipali in carica (e la loro sostituzione con la giunta dell’unione); negli altri, secondo la logica dell’interpretazione ministeriale, la giunta continuerà a esistere, ma non oltre la prima consultazione popolare (poi le sue funzioni collegiali passeranno al sindaco, salva la possibilità di delega ai consiglieri).
Insomma, la linea è quella dell’estrema semplificazione istituzionale nei piccoli comuni – anche a costo di ‘forzare’ il disegno, un tempo organico, tracciato dal TUEL.
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