Lo scorso 24 luglio è stata pubblicata in G.U. (n. 171) la deliberazione del Consiglio dei Ministri del 20 luglio 2012, recante i criteri per la soppressione e l’accorpamento delle province ai sensi dell’art. 17, d.l. 95/2012 (sul quale si era sommariamente riferito su Dirittiregionali il 9 luglio).
La deliberazione (art. 1, comma 1), sulla scorta del comma 2, primo periodo, dell’art. 17 in parola, definisce un criterio demografico, una popolazione minima pari a 350.000 residenti, e un criterio territoriale, una superficie minima pari a 2.500 kmq. Viene precisato (art. 1, comma 2) che tali requisiti devono essere contestualmente soddisfatti dalle proposte di soppressione e accorpamento, salve le deroghe già stabilite dallo stesso art. 17, comma 2, terzo e quarto periodo.
Viene introdotto un ulteriore criterio relativo alla determinazione del capoluogo delle nuove province risultanti dall’accorpamento, il quale stabilisce che esso dovrà coincidere con il comune, già capoluogo di provincia, avente popolazione superiore agli altri “omologhi” (art. 1, comma 6).
Saranno le stesse proposte dei CAL a indicare la denominazione delle province risultanti dal riordino (art. 1, comma 5).
La deliberazione (art. 1, comma 4) si preoccupa altresì di coordinare il riordino delle province con l’istituzione delle città metropolitane ai sensi dell’art. 18 dello stesso d.l. 95, vietando l’accorpamento delle province sopprimende alle province destinate a trasformarsi (almeno in parte) in città metropolitane.
La deliberazione (art. 1, comma 3), infine, detta un’ulteriore indicazione, che dà l’occasione di formulare qualche osservazione sui problemi di legittimità costituzionale che il processo di riordino regolato dall’art. 17 in parola presenta e sui quali alcune voci in dottrina e tra le autonomie locali hanno già avuto modo di esprimersi criticamente (su questo blog cfr. in particolare i post di Daniele Trabucco pubblicati il 19 e il 30 luglio).
Il comma 3, infatti, afferma che le proposte di riordino deliberate dai CAL dovranno tenere in conto le eventuali iniziative comunali esistenti alla data di adozione della deliberazione, ferma la vincolatività – ribadita per la seconda volta – dei criteri fissati dalla stessa deliberazione.
Ora, questa norma rende manifesto il principale problema di costituzionalità che interessa il processo di riordino, ovvero la sua compatibilità con l’art. 133, comma 1, Costituzione e, in particolare, con la riserva di iniziativa comunale ivi contenuta.
La normativa di riordino fa riferimento testuale ad atti di «iniziativa» in due sedi: l’art. 17, comma 3, del d.l. 95, laddove esplicitamente attribuisce natura di «iniziativa di riordino delle province» ai piani di soppressione e accorpamento deliberati dai CAL; l’art. 1, comma 3, della deliberazione in commento, laddove menziona nei termini suddetti le «eventuali iniziative comunali volte a modificare le circoscrizioni provinciali esistenti alla data di adozione della presente delibera».
Il riferimento contenuto nell’art. 17, comma 3, può suggerire un’interpretazione (problematica ma razionalmente argomentabile) costituzionalmente conforme del processo di riordino: i piani dei CAL assumerebbero la funzione di “iniziativa” ai sensi dell’art. 133, comma 1, Cost. Il che sarebbe possibile poiché l’iniziativa comunale stabilita dal testo costituzionale non risulta ivi precisata e i CAL sono espressione anche (e, se si vuole, soprattutto) dei comuni, che in tale sede vedrebbero soddisfatta la facoltà loro riservata di incidere sulla modifica delle circoscrizioni provinciali (quasi) ab origine, in quanto spetta ai piani disegnare i nuovi confini amministrativi dell’ente intermedio. Inoltre, non è sconosciuta alla dottrina più autorevole, pur se minoritaria, la tesi secondo la quale l’iniziativa di cui all’art. 133, comma 1, potrebbe anche coincidere con un intervento non d’impulso, ma successivo all’iniziativa legislativa vera e propria che si pone all’origine della legge statale di revisione delle circoscrizioni provinciali (cfr. la nota posizione di L. Paladin, Due progetti di riforma dell’amministrazione locale, in Le Regioni, 1977, p. 419: «l’art. 133 1° comma non sembra vietare che l’iniziativa comunale si trasformi in un intervento successivo, reso necessario da un’altrui proposta»).
Certamente si potrebbe obiettare che tale interpretazione sia impedita dalla natura stessa dei CAL (o degli altri organismi di raccordo regione-enti locali ad essi assimilati dall’art. 17, comma 2, in caso di mancata istituzione dei CAL), i quali costituiscono organi della regione; invero, tale obiezione potrebbe superarsi osservando che anche le conferenze Stato-regioni e Stato-città-autonomie locali sono formalmente organi statali – tesi non pacifica, ma largamente maggioritaria – e che tali sedi sono comunque giudicate capaci di offrire idonea rappresentanza agli interessi regionali o locali anche sul piano costituzionale. Inoltre, richiamando una sistematica classica, non può escludersi che i CAL siano qualificabili come organi della regione-comunità piuttosto che della regione-ente, col che assumendo una configurazione ancora più autonoma rispetto all’ente regionale presso il quale sono istituiti ex art. 123, ultimo comma, Cost., tenuto conto altresì della loro composizione monistica.
Di contro, l’argomento probabilmente più forte a sostegno dell’illegittimità costituzionale della normativa di riordino consiste nella valorizzazione dell’onere procedurale dell’iniziativa comunale quale vincolo alla promozione “dal basso” della revisione delle circoscrizioni provinciali; lettura questa, che, oltre a selezionare il significato più aderente alla lettera della disposizione, risponde alle considerazioni che in Assemblea Costituente vennero portate a supporto della formula attuale (frutto dell’emendamento Recca del 17 luglio 1947, poi rielaborato per aspetti meramente formali dal comitato di coordinamento).
È pur vero che fino alla legge 142 del 1990 (in particolare, art. 16, comma 2, lett. d), poi trasfuso nell’attuale art. 26, comma 2, lett. d) del TUEL) i profili dell’iniziativa comunale (quanti comuni? In rappresentanza di quanti residenti?) sono rimasti indeterminati e l’art. 133, comma 1, poteva leggersi nel senso dell’ammissibilità anche dell’iniziativa di un comune singolo (cfr., ad esempio, il commento di E. Rotelli all’art. 133 nel Commentario della Costituzione a cura di Giuseppe Branca, vol. XIX, Bologna-Roma, Zanichelli-Il foro italiano, 1990, pp. 207-208). Sicché, ritenendo l’art. 26 del TUEL superato dalla nuova normativa di riordino, nulla osterebbe a che l’iniziativa comunale di cui all’art. 133 provenisse anche da un solo comune; e se così fosse, allora l’“iniziativa” proveniente dai CAL garantirebbe addirittura un maggior coinvolgimento dei comuni interessati.
Non può poi tacersi un altro dato normativo pacificamente ricavabile dalla disposizione costituzionale: né l’iniziativa dei comuni né il successivo parere regionale sono vincolanti, sicché all’attivazione della procedura di revisione delle circoscrizioni provinciali potrebbe legittimamente dar seguito una legge statale dai contenuti anche notevolmente diversi dalla proposta originaria. Sulla base di questa constatazione, può rafforzarsi anche la tesi minoritaria prima riferita (Paladin) circa la possibilità che l’iniziativa comunale si concreti in un intervento necessitato dall’atto d’esercizio dell’iniziativa legislativa da parte di uno dei soggetti titolari ai sensi dell’art. 71 Cost.; come a dire che, alla fine, è il legislatore statale a decidere.
A tal proposito, può notarsi che il procedimento di riduzione delle province delineato dall’art. 15, commi 1-3, d.l. 138/2011, nel testo originario e non convertito dalla legge 148/2011, si inserisse esattamente in quest’ordine di idee.
Ad oggi, il riferimento all’iniziativa comunale operato dalla deliberazione governativa qui in commento aggiunge però qualche elemento di incertezza.
Infatti, se la qualificazione dei piani dei CAL come «iniziativa di riordino delle province» poteva suggerire la predetta interpretazione conforme a Costituzione, questo secondo riferimento alle iniziative comunali pone di fronte ad un’alternativa interpretativa: considerare la procedura di riordino di cui all’art. 17, d.l. 95/2012 come eccezionale rispetto a quella dell’art. 133 Cost. ed esorbitante da questo modello, ovvero ricercare un ulteriore significato conforme, il quale potrebbe darsi ritenendo che l’art. 133 ammetta implicitamente più forme di iniziativa comunale e che i piani dei CAL e le iniziative di uno o più comuni ai sensi dell’art. 26 TUEL siano forme d’iniziativa parimenti ammissibili.
Se è vera la regola per cui deve sempre prediligersi l’interpretazione conforme a Costituzione, la seconda alternativa sarebbe da prediligersi, benché essa riproduca esattamente gli aspetti critici che si prendevano poc’anzi in considerazione. Peraltro, la prima alternativa condurrebbe probabilmente ad un contrasto ermeneuticamente insanabile con la carta fondamentale: sembra difficile sostenere che la Costituzione, dettando una norma sulla revisione delle circoscrizioni provinciali generica e riferibile sia ad interventi puntuali sia a riorganizzazioni generali della geografia territoriale, ammetta l’adozione di un procedimento che prescinda totalmente dai vincoli ivi previsti.
Quest’ultima considerazione può dare lo spunto per qualche osservazione conclusiva relativa al tipo di revisione delle circoscrizioni provinciali realizzabile nel rispetto della Costituzione.
Storicamente, può sostenersi che l’ipotesi considerata dai costituenti non fosse tanto quella della riduzione delle province quanto quella del loro incremento (a beneficio di quelle comunità provinciali penalizzate dal regime fascista), nel senso dello sviluppo anche quantitativo delle autonomie territoriali come livelli di espressione democratica e politica delle comunità locali (indicazioni in Rotelli, cit.). Il che, peraltro, si verificava non senza qualche contraddizione di fondo, stante la nota divisione in Assemblea tra i fautori e i detrattori dell’ente intermedio.
Sulla base di un’interpretazione massimamente valorizzatrice delle autonomie riconosciute e quindi garantite dall’art. 5 Cost., potrebbe allora ipotizzarsi un forte favor costituzionale nei confronti delle istanze localistiche (che per loro natura tendono all’incremento e non alla riduzione), codificato in una garanzia procedurale rigida come quella risultante dall’interpretazione più letterale dell’art. 133: o l’iniziativa viene dal basso, e dai comuni in particolare, o nessuna revisione delle province può realizzarsi con legge ordinaria. Questa lettura, non senza qualche paradosso, sembra peraltro avallata da un legislatore statale attento a porre un freno alla creazione di nuovi enti e mai (fino ai mesi recenti) ad intervenire nel senso della loro diminuzione. Si badi che uno scenario così “irrigidito” non è del tutto estraneo al diritto costituzionale europeo, visto che nella Costituzione belga al legislatore ordinario è consentito creare nuove province, mentre è necessaria una revisione costituzionale per eliminare quelle esistenti e garantite (cfr. artt. 5 e 6; va da sé che il paragone debba fermarsi a questo dato superficiale, stanti le differenze tra la forma di Stato belga e la nostra e, in particolare, il diverso ruolo delle autonomie territoriali in quell’ordinamento costituzionale).
Non si può però evitare di manifestare qualche perplessità su di una lettura così rigida della Costituzione. Ammesso il fatto che, se un riordino nel senso della riduzione degli enti provinciali non è finora avvenuto su iniziativa in senso stretto dei comuni, ciò sia accaduto non “per colpa” della norma costituzionale, bensì per gli eccessi localistici propri di un sistema delle autonomie caratterizzato da un’elevata frammentazione degli enti di base, d’altro canto pare legittimo almeno interrogarsi se non sia possibile ricercare un’interpretazione del testo costituzionale che rimedi a tali eccessi anziché garantirli, dal momento che la garanzia dell’autonomia locale non è necessariamente (e qualitativamente) conseguente alla garanzia dello status quo degli enti locali.
In quest’ottica, allora, pur essendo di fronte ad una legislazione d’urgenza e di per sé manifestamente inidonea ad interventi di natura ordinamentale – da notarsi la (auto)qualificazione di queste norme come principi di coordinamento della finanza pubblica: art. 17, comma 5, d.l. 95/2012 – non è forse così inopportuno domandarsi – provocatoriamente – se la peculiare procedura di riordino provinciale delineata dal decreto sulla spending review non sia un esperimento altrettanto peculiare di adeguamento dei metodi della legislazione alle esigenze dell’autonomia…
Davide Servetti
(Università del Piemonte Orientale)
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