Nelle scorse settimane sono stati pubblicati i primi ricorsi delle regioni contro l’art. 19 del decreto-legge sulla cd. spending review (n. 95 del 2012, convertito in legge n. 135 del 2012): ossia contro la nuova normativa in tema di esercizio associato delle funzioni da parte dei piccoli comuni, della quale si era dato conto in questo blog. Il sito della Corte costituzionale dà notizia di altre due impugnazioni, non ancora edite: n. 160 della Sardegna e n. 172 della Puglia. Per ora, è possibile leggere, nella GU n. 47, il ricorso n. 145 del Lazio; nella GU n. 48, il ricorso n. 151 del Veneto e il n. 153 della Campania.
In realtà, i voluminosi ricorsi si rivolgono anche contro altre disposizioni del decreto-legge n. 95 del 2012: tutti contengono censure sul discusso art. 17, in tema di province (discusso anche in questo sito), nonché sull’art. 18, in tema di città metropolitane, e sulle norme riguardanti società controllate e affidamenti in house di servizi pubblici locali; è contestato pure l’art. 9, riguardante il riordino degli enti strumentali locali; ecc. Ora si segnalano però solo le censure contro l’art. 19.
1. Il ricorso campano si distingue per la contestazione della disciplina delle funzioni fondamentali dei comuni: non tanto della loro determinazione, in sé e per sé; quanto del mantenimento alle regioni, nei campi corrispondenti, delle sole competenze di programmazione e coordinamento «loro spettanti nelle materie di cui all’articolo 117, commi terzo e quarto, della Costituzione» (art. 14, comma 27, decreto legge n. 78 del 2010, come novellato; la disposizione prosegue facendo salve pure «le funzioni esercitate ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione»). La ricorrente è preoccupata che le si impedisca di allocare le funzioni a livelli superiori a quello comunale, eventualmente anche avocandole a se stessa, e non solo per quanto riguarda programmazione e coordinamento.
Sempre in merito alla lett. p), lo stesso ricorso pone un’ulteriore questione, subordinata ad altre: pur riconoscendo la competenza dello Stato a determinare le funzioni fondamentali dei comuni, la regione avanza la tesi che «la competenza della regione in materia di disciplina dell’esercizio delle funzioni amministrative sussista ogni qualvolta le funzioni stesse interessino ambiti materiali di diretta pertinenza regionale (esclusiva o concorrente)» (grassetto aggiunto). Si tocca così uno dei nodi riguardanti la lett. p): un’interpretazione estensiva della nozione di ‘funzioni fondamentali’, e di ciò che in merito a ciascuna di esse può disporre lo Stato, rischia di accentrare nelle mani di quest’ultimo la disciplina di gran parte delle funzioni pubbliche.
2. Centrale in tutti i ricorsi è il riferimento alla nota giurisprudenza costituzionale che aveva ascritto alla competenza residuale delle regioni la legislazione sugli organismi associativi, tenendo ben distinti questi ultimi dai comuni, dalle province e dalle città metropolitane: solo a queste tre categorie di enti si riferisce la competenza statale di cui all’art. 117, comma secondo, lett. p), Cost., peraltro circoscritta a forma di governo, legislazione elettorale e funzioni fondamentali degli enti anzidetti.
Il ricorso del Veneto anticipa un’obiezione che, con ogni probabilità, avrà un ruolo centrale nel giudizio: il rapporto tra il riordino dell’associazionismo locale e il coordinamento della finanza pubblica. Come è noto, proprio le competenze in questo ambito hanno consentito allo Stato ampie incursioni nell’ordinamento degli organismi associativi locali: es. da ultimo la Corte costituzionale ha riconosciuto la qualifica di principio fondamentale di coordinamento finanziario al divieto di attribuire emolumenti agli amministratori di forme associative di enti locali, comprese le comunità montane e le unioni di comuni (sent. n. 151 del 2012).
Le norme impugnate dichiarano esplicitamente, in più punti, la propria finalità di coordinamento finanziario. Nell’art. 14 del decreto-legge n. 78 del 2010, al comma 25, tuttora vigente, lo si afferma per le norme in tema di esercizio associato obbligatorio (riscritte dal comma 1 dell’art. 19). La stessa qualificazione è presente nell’art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011, in tema di unioni speciali per i comuni fino a 1000 abitanti (novellato dal comma 2 dell’art. 19).
Tuttavia, secondo il Veneto, la disciplina statale di principio per il coordinamento finanziario è compatibile con l’autonomia regionale e locale «solo allorquando stabilisca tassativamente ed esclusivamente un limite complessivo di intervento – avente a oggetto o l’entità del disavanzo di parte corrente o i fattori di crescita della spesa corrente – lasciando agli enti stessi piena autonomia e libertà di allocazione delle risorse fra i diversi ambiti ed obiettivi di spesa». Per risultare costituzionalmente legittimi, i limiti di spesa dovrebbero rappresentare un transitorio contenimento complessivo, anche se non generale, della spesa corrente (vale a dire, riferito o alla spesa nell’insieme, o ad aggregati di essa particolarmente ‘pesanti’ negli equilibri complessivi) e non dovrebbero prevedere in modo esaustivo strumenti e modi per il conseguimento degli obiettivi fissati.
Tali caratteri non ricorrerebbero, secondo la regione, nella normativa in esame. In effetti, palesemente essa non ha carattere transitorio e non persegue un obiettivo finanziario in sé (la riduzione della spesa amministrativa locale in una misura determinata), bensì un riordino genericamente orientato a scopi di efficienza. In proposito, si segnala che la relazione tecnica non quantifica i risparmi previsti dall’applicazione dell’art. 19, limitandosi a riassumere in tre righe il contenuto; dati non si trovano nemmeno nella nota del Servizio Bilancio del Senato, ove però si osserva, tra l’altro, che «i risparmi derivanti dalla costituzione delle unioni in parte potrebbero essere compensati dai possibili oneri derivanti dalla costituzione delle unioni, dotate di propri organi e deputate ad esercitare le funzioni fondamentali dei comuni aggregati» (p. 196). La Corte dovrà ora valutare se le generiche finalità di razionalizzazione bastino a ritenere la norma idonea al complessivo contenimento della spesa amministrativa locale, e se siano abbastanza ampi gli spazi di discrezionalità attuativa per regioni ed enti locali (la Regione Veneto afferma espressamente di agire anche a tutela delle attribuzioni dei comuni).
3. Censure specifiche bersagliano l’art. 16 del decreto-legge n. 138 del 2011, in tema di unioni speciali di comuni fino a 1000 abitanti. Nella versione originaria, questa normativa era stata già oggetto di numerose impugnazioni, la definizione delle quali è stata rinviata dalla Corte costituzionale (ord. n. 227 del 2012) dopo che l’art. 19 ha reso la costituzione delle unioni speciali non più obbligatoria.
Secondo le odierne ricorrenti, malgrado le modifiche, l’art. 16 resta illegittimo: è immutata la disciplina di tale unione speciale, che continua sostanzialmente a essere un nuovo tipo di ente locale destinato ad assorbire funzioni e risorse dei comuni e, in parte, anche a sostituire agli organi di questi ultimi i propri organi di governo. Inoltre, osserva la Campania, ove mai alcuni comuni proponessero di formare questo tipo di unione, in presenza dei requisiti demografici previsti, il novellato art. 16, comma 5, obbligherebbe senz’altro la regione a disporre la costituzione dell’unione stessa, entro un termine perentorio. La possibilità per la regione di modificare le soglie demografiche non sarebbe sufficiente a escludere la violazione degli artt. 117 e 118 Cost.
I ricorsi sollevano altre importanti questioni. Ad es. il Veneto chiede se l’art. 118 Cost., nel prevedere la distribuzione delle funzioni amministrative tra i soggetti costitutivi della Repubblica, tolleri che tali funzioni siano, invece, attribuite a organismi associativi; o se invece non richieda implicitamente che tali organismi siano, «soprattutto nel rispetto del fondamentale art. 114 Cost., libere forme associative cui il Comune può (non deve) ricorrere» (grassetto aggiunto). È un altro modo per porre la questione della compatibilità tra associazionismo obbligatorio e garanzia costituzionale dell’autonomia municipale.
Lo stesso ricorso, poi, si domanda se il principio di differenziazione sia rispettato dall’imposizione generalizzata dell’obbligo di esercizio associato in virtù del puro e semplice dato demografico (popolazione fino a 5000 abitanti). Anche questo è un tema noto alla letteratura, da esaminare tenendo conto anche di altri dati normativi: es. degli altri indici che, pur in modo limitato, concorrono a stabilire il perimetro dell’obbligo di esercizio associato (es. per i comuni montani la soglia è di 3000 abitanti; i comuni mono-isola sono esenti), nonché delle varie modalità con cui tale obbligo può essere assolto e della discrezionalità che, nelle decisioni sulla nuova geografia dell’amministrazione territoriale, è riconosciuta a regioni ed enti locali.
4. Da ultimo, si segnala che il Veneto ha chiesto anche la sospensione, insieme agli artt. 17 e 18, anche dell’art. 19 del decreto-legge n. 95 del 2012: a causa delle scadenze temporali ivi previste, la sentenza definitiva potrebbe arrivare quando si saranno già consolidati nuovi assetti istituzionali e normativi incompatibili con il disegno costituzionale – dunque con la coerenza dell’ordinamento repubblicano e con l’interesse pubblico e dei cittadini.
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