Recientemente el Tribunal Constitucional español ha dictado la Sentencia 210/2012, de 14 de noviembre en la que desestima el recurso de inconstitucionalidad planteado por el Estado contra un impuesto autonómico sobre depósitos bancarios. En una reacción sin precedentes el Estado ha anunciado el establecimiento inmediato de un impuesto estatal sobre el mismo hecho imponible, los depósitos bancarios, pero a tipo cero con la finalidad de evitar que las Comunidades Autónomas puedan mantenerlo o establecerlo en el futuro.
El Presidente del Gobierno interpuso en su día recurso de inconstitucionalidad contra la Ley de la Asamblea de Extremadura 14/2001, de 29 de noviembre de 2001, del Impuesto sobre depósitos de las entidades de crédito (en adelante LIDEC), que grava la captación por los bancos y cajas de fondos de terceros con obligación de restituirlos.
El Estado consideraba en su recurso que el Impuesto extremeño (en adelante IDEC) era un tributo equivalente al Impuesto estatal sobre el Valor Añadido (IVA) y al Impuesto local sobre Actividades Económicas (IAE), en términos que resultan contrarios al art. 6, apartados 2 y 3 de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA) que establecen respectivamente que “los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado” y “que los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales”.
Asimismo el Estado considera que el IDEC vulnera el principio de territorialidad previsto en el art. 157.2 CE, concretado, para la materia tributaria, en el art. 139.2 CE y, para los tributos propios de las Comunidades Autónomas, en el art. 9 LOFCA tanto por afectar el tributo autonómico a la libre circulación o establecimiento, como por incurrir en la prohibición de no gravar bienes o actos extraterritoriales.
De acuerdo con la jurisprudencia constitucional para apreciar la coincidencia o no entre hechos imponibles, que es lo prohibido en el art. 6 LOFCA, se hace preciso atender a los elementos esenciales de los tributos que se comparan, al objeto de determinar no sólo la riqueza gravada o materia imponible, que es el punto de partida de toda norma tributaria, sino la manera en que dicha riqueza o fuente de capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del tributo.
Para el Estado lo efectivamente gravado por el IDEC no es la actividad de captación de fondos sino los depósitos constituidos con los fondos captados. Ello lo hace coincidente, según el Estado, con el IVA, que grava las prestaciones de servicios, incluida la actividad crediticia.
Sin embargo, para el Tribunal Constitucional el IDEC es un tributo directo que recae sobre la capacidad económica puesta de manifiesto por la entidad bancaria como consecuencia de la captación de pasivo. En efecto, para el Tribunal, y frente a la definición que se hace en la LIDEC del hecho imponible, los elementos de cuantificación del tributo permiten concluir que el objeto del gravamen no es la actividad bancaria de captación en sí misma considerada, sino únicamente uno de sus resultados (el pasivo acumulado por la captación de depósitos).
Para el Tribunal Constitucional los hechos imponibles de ambos impuestos (IVA y IDEC) difieren sustancialmente. Si el IVA es un impuesto indirecto que recae sobre el consumo final, el IDEC es un impuesto directo que sujeta a gravamen la capacidad económica puesta de manifiesto por las entidades de crédito por la captación de depósitos, elemento del pasivo que sirve de soporte para su actividad económica. De esta manera, mientras el IVA somete a gravamen, en sus diferentes fases aportadoras de “valor añadido”, todas las entregas de bienes y servicios con la finalidad de recaer sobre la capacidad económica puesta de manifiesto por el consumidor final, el IDEC se limita a gravar los depósitos captados por los bancos como una manifestación indirecta de capacidad económica, la que se supone que se obtendrá por el beneficio derivado del volumen de pasivo captado. Por tanto, el IDEC no grava las transacciones económicas, ni tampoco la prestación de servicios por las entidades financieras, operaciones que sí forman sin embargo parte del hecho imponible del IVA.
Se descarta así la coincidencia entre el IVA y el IDEC y por tanto la vulneración del art. 6.2 LOFCA.
A la misma conclusión llegará el Tribunal tras comparar los elementos esenciales del IDEC y del Impuesto de Actividades Económicas (IAE) pues mientras que este último grava la mera actividad económica con independencia de su resultado, esto es, en el caso de las entidades financieras, se capten o no depósitos y con independencia de su cuantía, pues la actividad económica se tiene en cuenta en abstracto, prescindiendo de sus resultados concretos y, por tanto, con independencia de que se perciba o no renta alguna; en el caso del IDEC lo que se sujeta a gravamen no es la mera actividad de captación o el mero ejercicio de una actividad crediticia, sino su resultado, de manera que se gravan los depósitos como elemento del pasivo bancario susceptible de generar riqueza.
Por tanto, se trata de tributos no coincidentes en los términos prohibidos por el art. 6.3 LOFCA, por lo que desestima también este motivo de inconstitucionalidad.
A continuación el Tribunal rechaza que el IDEC vulnere la prohibición de no gravar bienes o actos extraterritoriales pues es un impuesto directo que grava la capacidad económica puesta de manifiesto por los depósitos bancarios que radiquen en las sucursales de las entidades bancarias situadas en la Comunidad Autónoma de Extremadura.
Finalmente, el Tribunal Constitucional rechaza que las deducciones impugnadas por el Estado vulneren la libre circulación o la libertad de establecimiento (art. 139.2 CE, en conexión con el art. 157.2 CE, y que se concreta para los tributos propios autonómicos en el art. 9 c) LOFCA)
El Tribunal Constitucional recuerda reiteradamente que el Estado únicamente impugna el art. 7.3 de la LIDEC, que establece una deducción en la cuota para los contribuyentes, las entidades de crédito, por la realización de determinadas inversiones calificadas de utilidad pública o de interés social para la región.
Sin embargo, es posible señalar que la norma autonómica establece dos deducciones generales en el art. 7.2 LIDEC, una de 200.000 euros, aplicable cuando la “casa central” y los “servicios generales” de la entidad de crédito estén efectivamente radicados en Extremadura, y otra de 5.000 euros por cada sucursal. Deducciones que, sin embargo, no se examinan por el Tribunal Constitucional por no haber sido explícitamente impugnadas por el Estado, pero que podrían no ser ni compatibles con la Constitución que garantiza la libre circulación de personas y bienes en su art. 139.2 CE ni con el Derecho de la Unión Europea, con las libertades básicas del mercado interior que garantizan lo mismo en el ámbito de la Unión. Ambos ordenamientos jurídicos, el nacional y el europeo, proscriben en los preceptos referidos el proteccionismo económico, proteccionismo económico en el que pudieran incurrir las deducciones previstas en el art. 7.2 de la LIDEC, y no impugnadas por el Estado, por establecer una diferencia de trato injustificada en función de la residencia en la Comunidad Autónoma.
Sea como fuere, el Tribunal Constitucional, rechaza que la deducción sí impugnada por el Estado, una deducción en la cuota para los contribuyentes por la realización de determinadas inversiones calificadas de utilidad pública o de interés social para la región, suponga un obstáculo a la libertad de circulación, pues el IDEC es un impuesto que no grava transacciones, sino el volumen de los depósitos captados por los sujetos pasivos del impuesto, de manera que no es una medida susceptible de afectar a la circulación de capitales. Y en todo caso, la deducción contenida en el art. 7.3 tampoco establece ninguna diferencia de trato entre residentes y no residentes en la Comunidad Autónoma, pues su aplicación no depende de dónde radique el domicilio social de la entidad bancaria, sino que se aplica por igual a todas las sucursales establecidas en Extremadura y por tanto sujetas al impuesto.
La sentencia del Tribunal Constitucional comentada ha tenido como consecuencia inmediata que las entidades de crédito afectadas por el impuesto deban pagar a la Comunidad Autónoma de Extremadura unos 230 millones de euros que es la deuda que los bancos mantienen por este concepto, ya que una docena de ellos se negaron a pagar el tributo desde el principio. El Presidente del Gobierno de Extremadura, del Partido Popular, se ha apresurado a declarar que tal cantidad permitirá el restablecimiento de la paga extra a los empleados de la administración regional. Algo que el Gobierno de la Nación ha negado que sea posible, pues lo impide la normativa del Estado.
Asimismo, después de que se haya conocido la sentencia del Tribunal considerando constitucional el Impuesto de Extremadura, el Gobierno ha promovido la introducción de una enmienda en el Senado a la Ley de medidas tributarias que allí se discute por la que se crea a partir del 1 de enero de 2013 un impuesto estatal sobre depósitos bancarios a tipo cero para evitar que las comunidades autónomas puedan aplicar uno propio, dado que dos administraciones no puede gravar el mismo hecho imponible.
La creación de este nuevo tributo supone que las Comunidades que están pensando establecer tal impuesto (Asturias) no podrán ya hacerlo y las que ahora aplican este impuesto (Extremadura, Canarias y Andalucía) deben dejar de hacerlo y, por ello, deberán ser compensadas por el Estado por la pérdida de recaudación, pues de acuerdo con el art. 6.3 de la LOFCA “cuando el Estado, en el ejercicio de su potestad tributaria originaria establezca tributos sobre hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas, que supongan a éstas una disminución de ingresos, instrumentará las medidas de compensación o coordinación adecuadas en favor de las mismas”. La Comunidad Autónoma de Extremadura ha cuantificado la compensación en 39 millones de euros.
Simultáneamente, el 18 de diciembre, antes de la finalización de la tramitación del nuevo tributo estatal, el Gobierno catalán, todavía en funciones tras las elecciones, ha respondido al anuncio del Gobierno del Estado aprobando la creación de un impuesto sobre los depósitos bancarios que entrará en vigor esta misma semana. La Generalitat entiende que puede poner en marcha este impuesto porque el Gobierno central no ha aprobado formalmente todavía la creación del impuesto sobre los depósitos a tipo cero. Asimismo, el Gobierno catalán pretende abrir la puerta a ser compensado por parte del Estado si finalmente como consecuencia de la aprobación del nuevo impuesto estatal se le impide recaudar este dinero.
El Gobierno del Estado ha justificado el nuevo tributo a tipo cero, es decir sin capacidad recaudatoria alguna, en la necesidad de “potenciar y garantizar la unidad de mercado”.
Sin embargo, la reacción del Gobierno del Estado, y dejando ahora a un lado si un tributo a tipo cero constituye o no un fraude de ley, contrasta fuertemente con la reiterada demanda de corresponsabilidad fiscal a las Comunidades Autónomas, pues desde el Gobierno se viene instando a las Comunidades Autónomas a subir los impuestos si quieren gastar más -‘pedir más recursos a sus electores’, se ha afirmado- pero precisamente cuando determinadas Comunidades Autónomas tratan de imponer tributos propios, el Estado lo impide.
Tomás de la Quadra-Salcedo Janini
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