Con la pronuncia in commento la Corte interviene a fare chiarezza sulla delicata questione relativa alla legittimità di criteri ulteriori rispetto a quelli previsti dalla vigente normativa sull’ISEE, per regolare l’accesso a servizi agevolati, questione che ha portato ad un acceso contenzioso di cui è stato più volte dato conto su questo blog (si veda A. Candido, Cons. St., sentt. nn. 4071, 4077, 4085/2012 Sulle rette RSA il Consiglio di Stato ribadisce: l’accesso dei non autosufficienti all’assistenza rientra nei livelli essenziali).
La sentenza origina dalla questione di legittimità costituzionale sollevata dal Tribunale amministrativo regionale per la Toscana in riferimento all’articolo 14, comma 2, lettera c), della legge regionale n. 66 del 2008 istitutiva del fondo regionale per la non autosufficienza. Esso prevede che «in via transitoria, e in attesa della definizione dei livelli essenziali di assistenza sociale e del loro relativo finanziamento» siano previste forme di compartecipazione ai costi delle prestazioni «non coperte dai livelli essenziali di assistenza sanitaria», secondo livelli di reddito e patrimoniali diversificati, tenendo conto dei principi in materia di indicatore della situazione economica equivalente (ISEE) contenuti nel decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 109. Il comma 2 lettera c) del medesimo art. 14 dispone che nel caso di prestazioni di tipo residenziale a favore di persone disabili la quota di compartecipazione dovuta dalla persona ultrasessantacinquenne «sia calcolata tenendo conto altresì della situazione reddituale e patrimoniale del coniuge e dei parenti in linea retta entro il primo grado».
Il Tar Toscana ha sollevato questione di legittimità costituzionale di questa ultima disposizione per violazione dell’art. 117, comma 2, lett. m, Cost. in quanto essa introdurrebbe un criterio diverso (e peggiorativo) da quello previsto dall’art. 3 comma 2 ter del d. lgs. n. 109/1998, secondo il quale, in relazione alle modalità di compartecipazione al costo della prestazione a favore di soggetti ultrasessantacinquenni con handicap permanente grave, occorre considerare la situazione economica del solo assistito.
Il giudice remittente ha aderito infatti all’interpretazione con la quale il Consiglio di Stato, nella sentenza del 16 marzo 2011, n. 1607 (per un commento alla decisione si veda, su questo blog, M. Massa, Cons. St., sez. V, n. 1607/2011, Rette delle residenze assistite, livelli essenziali e diritti dei disabili: il Consiglio di Stato prende posizione), ed in altre pronunce (tra cui Cons. St., sent. n. 5782/2012, commentata da A. Candido, Aspettando la Corte, il Consiglio di Stato conferma il proprio orientamento sulle rette RSA), ha statuito l’immediata applicabilità della citata norma statale, anche in assenza dell’adozione del d.P.C.M. previsto dalla medesima disposizione, in quanto l’evidenziazione della situazione economica del solo assistito costituirebbe livello essenziale delle prestazioni sociali, da garantire su tutto il territorio nazionale.
Con la pronuncia in commento la Corte costituzionale ha ritenuto non fondata la questione sottoposta al suo esame, escludendo che l’art. 3, comma 2 ter, rappresenti espressione della competenza esclusiva statale di cui all’ art. 117, secondo comma, lettera m), Cost, con ciò sconfessando il recente orientamento del giudice amministrativo in materia, che peraltro trovava fondamento anche nella lettera della Convenzione di New York del 13 dicembre 2006 sui diritti delle persone con disabilità, ratificata dalla legge 3 marzo 2009, n. 18 (come noto, infatti, la Convenzione richiede, all’art. 3, la valorizzazione della dignità intrinseca,dell’autonomia individuale e dell’indipendenza della persona disabile ed impone agli Stati aderenti di valorizzare la persona in sé, come soggetto autonomo, a prescindere dal contesto familiare in cui è collocato).
In primo luogo, ad avviso della Corte, il d.P.C.M. richiamato nella succitata disposizione avrebbe dovuto indicare, oltre alle norme sul metodo di calcolo della situazione economica equivalente, le prestazioni sociali comprese «nell’ambito di percorsi assistenziali integrati di natura sociosanitaria», nonché meglio definire, sotto un profilo soggettivo, le categorie dei destinatari di tali prestazioni. In questo senso, il citato art. 3 appare alla Corte quale « norma contenente principi e criteri direttivi» da attuarsi nel successivo decreto allo scopo di perseguire diverse finalità, tra cui quella di favorire la permanenza dell’assistito presso il nucleo familiare di appartenenza. Pertanto non parrebbe che la considerazione del reddito del solo assistito per calcolare la compartecipazione a prestazioni sociali agevolate debba realizzarsi per tutte le prestazioni astrattamente erogabili nei confronti della generalità delle persone disabili con attestazione di gravità ai sensi della legge 5 febbraio 1992, n. 104. Il d.P.C.M. avrebbe (dovuto avere) insomma una portata restrittiva, che non pare però desumersi dall’art. 3 comma 2-ter del d. lgs. n. 109/1998.
La Corte richiama la sua ampia elaborazione in merito alla natura ed ai requisiti dei livelli essenziali delle prestazioni, per sottolineare che la norma da ultimo citata né individua «standard strutturali e qualitativi di prestazioni che, concernendo il soddisfacimento di diritti civili e sociali, devono essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto», né determina specifiche prestazioni con riferimento alle quali assicurare il livello essenziale di erogazione.
Peraltro, ricorda la Corte, indicazioni operative per risolvere il caso sottoposto al suo giudizio non possono derivare neanche dalla riforma complessiva dell’ISEE annunciata all’art. 5 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, in quanto essa non ha trovato finora attuazione.
Per rafforzare le conclusioni alle quali giunge, e salvare quindi la disposizione regionale considerata dal giudice remittente lesiva del nucleo essenziale del diritto all’assistenza per i soggetti non autosufficienti, la Corte richiama l’incidenza che la riforma costituzionale del 2001 ha avuto sulla legge quadro 8 novembre 2000, n. 328 (e alla procedura lì prevista per la definizione dei livelli essenziali ad opera del Piano nazionale), rimarcando più volte il mancato intervento del legislatore statale nella definizione dei livelli essenziali in ambito sociale. E, sul punto, paiono interessanti le considerazioni che il Giudice delle Leggi avanza con riferimento alle considerevoli riduzioni delle risorse destinate dalle annuali leggi finanziarie al comparto sociale, riduzioni che avrebbero reso ancor più gravoso (per le Regioni) far fronte alla lacuna normativa.
Ne è un chiaro esempio la vicenda che ha interessato il Fondo per la non autosufficienza: istituito con la legge 27 dicembre 2006, n. 296, è passato dai 300 milioni di euro del 2008, ai 400 milioni del 2009 e 2010, fino ad essere azzerato negli anni 2011-2012 e solo oggi è stato rifinanziato ad opera della legge 24 dicembre 2012, n. 228 – Legge di stabilità 2013 – con una dotazione ordinaria di 275 milioni di euro per l’anno 2013. Pare evidente che con tale altalenante andamento dei finanziamenti sia quanto mai difficile effettuare una adeguata programmazione degli interventi, ad opera anche di quelle regioni che, pur istituendo propri fondi, hanno operato in questi anni in un quadro di finanza impositiva praticamente bloccato.
E’ probabilmente soprattutto a partire da queste considerazioni, e quindi per «motivi di sostenibilità finanziaria», che la Corte è giunta a salvare la disposizione della legge toscana, la quale, al pari di quanto previsto in altre leggi regionali, ha inteso introdurre solo in via transitoria delle forme di compartecipazione ai costi delle prestazioni non coperti dai livelli essenziali di assistenza sanitaria, al fine di rispondere al meglio, nel quadro normativo e finanziario dato, alle esigenze espresse dal proprio territorio.
Elena Vivaldi
Scuola Superiore Sant’Anna di Pisa
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