A conclusione del proprio mandato il Ministro per la Coesione territoriale – che sottolinea l’esclusività del compito affidato al suo Ministero, per la prima volta nella storia del Paese – ha steso un corposo Rapporto nel quale dà evidenza ai risultati ottenuti in sedici mesi di attività: in tale arco temporale l’impegno profuso è stato quello di dare attuazione al disposto costituzionale ex art. 119, co. 5, che richiede di «promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali».
L’obiettivo è stato perseguito attraverso l’utilizzo di due strumenti, significativamente illustrati nel Rapporto: da un lato si è voluto «investire efficacemente (e non perdere) le risorse pubbliche disponibili, messe a disposizione dai Fondi comunitari del bilancio europeo e dal Fondo sviluppo e coesione»; dall’altro si è inteso «aprire varchi agli innovatori nei territori, fermando gli “estrattori” di rendita». E tale finalità si è posta con drammatica evidenza, vista la situazione di gravissima crisi che ha dimostrato quanto paradossale fosse la disponibilità di risorse, già programmate dall’ordinamento europeo, ma non usufruite dai territori del Mezzogiorno per una serie di incertezze e di incapacità che andavano superate.
La strada che è stata seguita per sbloccare la situazione – si afferma che le amministrazioni sono state «sospinte a uscire dalla “prigione del disegno”, ovvero da un’attenzione esclusiva alle procedure, alle fasi ascendenti dei processi, alla normazione» – è stata quella di fare leva sull’apertura delle informazioni e sulla pressione dei cittadini. Così facendo si è messo in moto un processo di riprogrammazione delle risorse per 12 miliardi di euro, realizzato con i Presidenti delle Regioni e in partenariato con le organizzazioni dei lavoratori e delle imprese. Tale ampio coinvolgimento ha condotto non solo al risultato di far affluire risorse ai territori, ma anche a quello di codificare un insieme di regole e di prassi per il periodo di applicazione della politica strutturale che arriverà fino al 2020. Ciò è avvenuto con un atto governativo del dicembre 2012, il documento Metodi e obiettivi per un uso efficace dei Fondi comunitari 2014-2020, che ha infatti avviato il confronto pubblico per preparare l’Accordo e i Programmi, secondo la proposta di percorso trasmessa alla Conferenza Stato Regioni nel giugno 2012. Esso propone innovazioni di metodo; individua opzioni strategiche relative a Mezzogiorno, città, aree interne, nonché avanza ipotesi di metodo e operative in merito a ognuna delle 11 aree tematiche individuate per l’intera Unione Europea.
Nel Rapporto si dà risalto alla novità del metodo adottato: metodo basato su un accentuato coinvolgimento di lavoratori, imprese, associazioni; sull’effettuazione di sopralluoghi sulle opere finite e in corso di realizzazione, per conoscere lo stato di avanzamento; su bandi di idee; su contratti istituzionali di sviluppo; su pratiche di open data; sul supporto tecnico ad amministrazioni locali, per rafforzarne la capacità di decisione. In altre parole, si è investito in misura preponderante sulla «presenza sul territorio», che significa confrontarsi con le istanze locali, con le persone che hanno responsabilità dell’azione pubblica, con le risorse di varia natura – materiali, umane e anche simboliche – al fine, anche, di scardinare posizioni di rendita che solo muovendosi sul territorio è possibile riconoscere. E in tal modo si è cominciata ad invertire la parabola del sottosviluppo, che molto spesso è il risultato di tali situazioni consolidate ma poco fruttuose per la crescita delle comunità.
Molte sono le criticità che rimangono, ma intanto si può prendere atto dei risultati conseguiti.
Al momento dell’incarico al nuovo Governo, la situazione di utilizzo dei Fondi era pessima, con spese pari ad appena il 15% del totale. Si è dunque fatto uno sforzo eccezionale per salvare il Programma Comunitario 2014-2020, anche al fine di scongiurarne il definanziamento, e per riqualificare i suoi investimenti. La situazione a inizio 2013 appare perciò decisamente migliorata grazie alle nuove regole introdotte, all’impegno delle amministrazioni ed alla deroga, introdotta nel dicembre del 2011, al Patto di Stabilità interno per una parte di cofinanziamento nazionale, che andrebbe nuovamente valutata al fine di completare il raggiungimento degli obiettivi per il 2015.
Dei 52 programmi italiani solo uno non è arrivato al traguardo: per tutti gli altri è stato ottenuto l’impegno europeo o – secondo il linguaggio comunitario – è stato raggiunto il target di spesa annuale, il cui mancato superamento determina il disimpegno comunitario. Addirittura la spesa certificata alla fine del 2012 per il complesso dell’Italia (18,3 miliardi di euro) ha superato significativamente (di oltre 2 punti percentuali) l’obiettivo di spesa complessivo di fine anno, raggiungendo un livello pari al 37,0% degli importi disponibili, con picchi nelle Regioni più sviluppate che arrivano al 45,4% di spesa, bilanciati dai risultati di territori meno sviluppati, dove la spesa si ferma al 33, 2%. La tendenza delle amministrazioni è comunque quella di procrastinare le spese, e infatti a inizio 2013 non si registra alcun avanzamento: occorre allora, per evitare che scatti il disimpegno europeo, alzare i target, che tuttavia – come già segnalato – saranno raggiungibili solo nella misura in cui si allenterà il Patto di stabilità interno.
È stato inoltre adottato il Piano d’Azione per la Coesione (PAC), con il quale si è data risposta agli impegni assunti dal Governo italiano a Vertice Europeo del 26 ottobre 2011 al fine di recuperare i ritardi accumulati nell’uso dei fondi strutturali 2007-2013.
Il PAC ha riguardato 11,9 miliardi di euro ed è stato rivolto a due obiettivi: accelerare l’attuazione della programmazione 2007-2013; e preparare la transizione verso la programmazione 2014-2020, innovando radicalmente e sperimentando “sul campo” approccio e metodi per il nuovo periodo.
Ma soprattutto dal PAC si sono tratte quelle che vengono definite «lezioni» e che corrispondono a sette innovazioni di metodo e agli indirizzi strategici da seguire nel 2014-2020: si afferma che «esse mostrano, a un tempo, che il cambiamento è possibile ma che la sua piena realizzazione richiede un forte e coraggioso investimento organizzativo e in risorse umane». Tale novità di metodo prevede che siano fissati i risultati attesi (in termini di miglioramento della qualità di vita e di opportunità di fare impresa) e siano definite le azioni attuabili che mirano, con precisi impegni in termini di tempo, al raggiungimento di tali obiettivi. Ciò passa attraverso l’attivazione di un presidio nazionale costituito da task force regionali, da sopralluoghi e da centri di competenza nazionale. A tal fine è necessaria l’apertura delle informazioni e l’applicazione del principio del partenariato mobilitato (che coinvolga istituzioni e soggetti sociali), nonché l’attivazione di processi di valutazione dei risultati.
Sulla base di queste innovazioni l’attività delle amministrazioni si può considerare per ora soddisfacente e con esiti incoraggianti: benché il metodo si possa ancora migliorare e la sua applicazione sia stata spesso incompleta, varie amministrazioni hanno ormai impostato la loro azione per il periodo successivo della programmazione dei fondi, e quindi sono in parte già attrezzate per acquisirli e gestirli al meglio.
Non vi è qui lo spazio per entrare in un maggiore dettaglio del Rapporto. Mentre può essere significativo richiamare un paio di atti comunitari che si esprimono in maniera assai eloquente sulle problematiche sollevate anche nel Rapporto.
L’Opinion of the Committee of the Regions on ‘Cohesion policy: Strategic Report 2010 on the implementation of the programmes 2007-2013, che risale ormai al febbraio 2011, già esprimeva varie riserve e osservazioni critiche sul funzionamento dell’ultimo ciclo di programmazione, che evidentemente valgono anche per il nostro Paese.
Il Comitato delle Regioni sottolineava, due anni fa, soprattutto «the complexity of the funding mechanism» per effetto della quale «European projects are driven more and more by compliance with administrative procedures rather than development strategy»; denunciava che la «fragmentation of EU funding is a barrier to the effective implementation of projects and is hampering the focus on common priorities for development»; esprimeva la convinzione che «the close involvement of LRAs in the operational programmes design paves the way for less unrealistic projects and generates projects that respond better to territorial needs and guarantee swift take-up of funds». Ma soprattutto formulava alcune considerazioni più ampie sulla politica strutturale, segnalando che «the performance and effectiveness of cohesion policy is missing from the available studies, analysis and reports, due mainly to the focus on the degree of fund implementation and the implementation of the programmes rather than on the actual outcomes of projects and their role in regional development»; e dunque auspicando che «in order to have a clearer picture of the achievements of the policy and the structural changes generated, a reporting methodology must be agreed that focuses primarily on the results and secondly on the take-up of funds». Insomma, attenzione andrebbe prestata al ruolo della politica europea ed agli obiettivi che da essa ci sia attende, concentrandosi poi solo in seconda battuta sui problemi dei meccanismi di distribuzione delle risorse.
La recentissima Risoluzione Legislative package on Cohesion Policy post-2013 del medesimo Comitato, adottata a inizio febbraio di questo anno, è ancora più determinata nel rivendicare il ruolo della politica di coesione. A fronte degli esigui stanziamenti del bilancio europeo, che il Parlamento deve ancora approvare, il Comitato «strongly advocates, in view of the current negotiations on the Multi-Annual Financial Framework, that Cohesion Policy needs both an effective spending and a vigorous budget»; e dunque chiede agli Stati membri di «reconsider the budgetary restrictions and maintain at least the current level of funding».
Ma soprattutto pretende «the full application of the multilevel governance principle and a stronger involvement of LRAs in the setting of future Partnership Agreements and operational programmes; supports the European Commission’s proposal to elaborate a European Code of Conduct on Partnership (ECCP); therefore deeply regrets that the Council rejects such a tool and asks reluctant Member States to reconsider their positions, as it gives a negative signal regarding their willingness to cooperate with legitimate partners».
È dunque quello delle autorità locali e dei soggetti destinati al partenariato il ruolo che deve essere confermato e valorizzato affinché la politica in esame possa essere fruttuosa e incisiva: ci sembra di poter affermare che l’impegno profuso dall’Italia negli ultimi sedici mesi abbia dimostrato piena consapevolezza di tali criticità e chiara volontà di superare le medesime attraverso una forte responsabilizzazione delle autonomie e dei soggetti sociali. E i risultati, seppur ancora parziali, sono sotto gli occhi di tutti.
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