La ampliación de facto de la capacidad de acción estatal a través de las sentencias del Tribunal Constitucional que declaran la inconstitucionalidad sin nulidad de las disposiciones estatales en asuntos con contenido competencial

En los últimos meses es de destacar una línea doctrinal del Tribunal Constitucional en relación con los efectos de sus sentencias en asuntos con contenido competencial, que se puede caracterizar como silenciosa, pero que tendría, como vamos a analizar, efectos revolucionarios sobre el sistema de distribución de competencias. En efecto, durante esteúltimo año 2013 encontramos al menos tres decisiones del Tribunal Constitucional (SSTC 34/2013, de 14 de febrero; 70/2013, de 14 de marzo y 113/2013, de 9 de mayo)  donde la declaración de inconstitucionalidad de otras tantas disposiciones que se encontraban vigentes en el momento de dictarse sentencia no va acompañada de la declaración de nulidad de las mismas. La consolidación de tal línea doctrinal supondría una verdadera transformación del modelo territorial de distribución territorial del poder, si bien todavía está por ver si se produce finalmente tal consolidación, pues la misma parece haberse quebrado en septiembre de 2013 con la STC 150/2013, de 9 de septiembre, de la Sala Segunda del Tribunal que parece retornar a la doctrina tradicional de acompañar la declaración de inconstitucionalidad de la de nulidad (se trataría, en todo caso, de un pronunciamiento que requeriría para confirmar la desaparición de la nueva línea doctrinal tener algún pronunciamiento adicional ratificatorio, bien de la otra Sala bien del Pleno del Tribunal).

Con anterioridad a las tres decisiones del Tribunal Constitucional donde la declaración de inconstitucionalidad no va acompañada de la declaración de nulidad (SSTC 34/2013, de 14 de febrero; 70/2013, de 14 de marzo y 113/2013, de 9 de mayo), el Tribunal había mantenido con normalidad la vinculación entre inconstitucionalidad y nulidad cuando se encontraba ante disposiciones que se encontraban vigentes en el momento de dictarse sentencia. Así, por ejemplo, en la STC 243/2012, de 17 de diciembre (Sala Segunda) el Tribunal Constitucional, en apenas 3 meses, resuelve un conflicto de competencias planteado por una Comunidad Autónoma frente a una disposición estatal que establece las bases reguladoras de la concesión de unas ayudas. El Tribunal Constitucional en su decisión además de declarar la titularidad de la competencia autonómica, declarará la nulidad de determinados preceptos de la disposición recurrida[1], pues la misma se encuentra todavía vigente y se considera por el Tribunal que la misma establece el marco de referencia a partir del cual se efectúan las correspondientes convocatorias anuales.

El Tribunal Constitucional en aquella STC 243/2012, de 17 de diciembre, razona que la norma controvertida no ha agotado sus efectos, pues ha sido dictada con vocación de permanencia, lo cual determina que, de acuerdo con las facultades que le otorga el art. 66 de la LOTC, además de declarar la titularidad de las competencias controvertidas, aprecie la nulidad de los preceptos considerados contrarios al orden constitucional de distribución de competencias.

Menos de tres meses después de haberse adoptado la STC 243/2012, el Tribunal Constitucional tiene la ocasión de resolver un conflicto positivo de competencia muy similar. Se trataba igualmente de la impugnación por parte de una Comunidad Autónoma de una disposición estatal[2] que no había agotado sus efectos, pues contenía, además de la convocatoria de las ayudas, las bases reguladoras de las mismas. Sin embargo, el Tribunal Constitucional en la STC 70/2013, de 14 de marzo (Pleno), declarará la titularidad autonómica de la competencia controvertida sin aparejar a tal declaración la de nulidad de los preceptos considerados contrarios al orden de distribución de competencias y sin argumentar razón alguna para el diferente tratamiento realizado.

Tal línea doctrinal parece consolidarse en la STC 113/2013, de 9 de mayo, donde  el Tribunal Constitucional declarará que corresponde a la Comunidad Autónoma impugnante la titularidad y el ejercicio de las competencias reconocidas en determinados preceptos de la Orden objeto de conflicto[3], sin que ello suponga, sin embargo, la declaración de nulidad de los mismos.

Se trataba en el caso de una Orden que establecía el marco de referencia a partir del cual y en desarrollo del mismo han de efectuarse las correspondientes convocatorias anuales de ayudas. De esta forma la norma controvertida no había agotado todos sus efectos, sino que, por el contrario, había sido dictada con vocación de permanencia.

En los dos casos examinados, la STC 113/2013, de 9 de mayo y la STC 70/2013, de 14 de marzo, se trataba de conflictos positivos de competencia. Sin embargo, la declaración de inconstitucionalidad sin nulidad también se ha producido en el ámbito de un recurso de inconstitucionalidad por motivos competenciales. Se trata de la STC 34/2013, de 14 de febrero, donde se resuelve el recurso de inconstitucionalidad, promovido por el Parlamento de una Comunidad Autónoma contra determinadas disposiciones de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la viña y del vino. El Tribunal estimará parcialmente el recurso al considerar que el Estado invade en el art. 27.2 de la referida Ley la competencia autonómica exclusiva en materia de denominaciones de origen, incurriendo por ello en inconstitucionalidad. Inconstitucionalidad que se lleva al fallo al afirmarse “que el artículo 27.2 de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la viña y del vino, …. vulnera las competencias de la Comunidad Autónoma de Cataluña” sin disponer la consiguiente nulidad del precepto.

Se suscita entonces la importante cuestión de cual debe ser el alcance del fallo en las sentencias de conflicto y recurso de inconstitucionalidad por motivos competenciales.

De acuerdo con el artículo 39.1 de la LOTC “cuando la sentencia (dictada en un procedimiento de declaración de inconstitucionalidad de normas con rango de ley) declare la inconstitucionalidad, declarará igualmente la nulidad de los preceptos impugnados, así como, en su caso, la de aquellos otros de la misma Ley, disposición o acto con fuerza de Ley a los que deba extenderse por conexión o consecuencia”.

De acuerdo con el artículo 66 de la LOTC “la sentencia (dictada en un procedimiento de conflicto de competencia) declarará la titularidad de la competencia controvertida y acordará, en su caso, la anulación de la disposición, resolución o actos que originaron el conflicto en cuanto estuvieren viciados de incompetencia, pudiendo disponer lo que fuera procedente respecto de las situaciones de hecho o de derecho creadas al amparo de la misma”.

En el caso de los conflictos de competencia, el precepto reproducido (art. 66 de la LOTC) prevé tres clases de pronunciamientos por parte del Tribunal en la sentencia que resuelva un conflicto competencial, un primer pronunciamiento que se debe considerar de carácter obligado: 1- la declaración de la titularidad de la competencia controvertida, y dos pronunciamientos posibles o eventuales -como se derivaría de la utilización de las expresiones “en su caso” y “pudiendo disponer”-: 2- la anulación de la disposición o acto que originaron el conflicto en cuanto estuvieren viciados de incompetencia y 3- la disposición de lo que fuera procedente  respecto de las situaciones de hecho o de derecho creadas al amparo de la disposición objeto de impugnación.

Las tres clases de pronunciamientos los encontramos simultáneamente, por ejemplo, en la ya referida STC 243/2012, de 17 de diciembre, cuando en su fundamento jurídico 6, al que luego se remite el fallo a la hora de determinar el alcance y los efectos del mismo, declara, en primer lugar, la titularidad autonómica de la competencias discutidas en el proceso, aprecia, en segundo lugar, la nulidad de pleno derecho de los preceptos que estima contrarios al orden constitucional de distribución de competencias y se plantea, en tercer lugar, la eventual extensión de la declarada nulidad a aquellas resoluciones que desarrollan y aplican las ayudas previstas en la orden objeto del conflicto. En relación con este tercer pronunciamiento el Tribunal afirmará que la necesidad siempre presente de procurar conservar la eficacia jurídica de aquellos actos cuya anulación afectaría a legítimos derechos de terceros generados en su día por la presunción de legalidad de los mismos conduce en este caso a que la declaración de nulidad antes apreciada no implique la de las resoluciones respecto de las cuales haya transcurrido ya el plazo máximo para dictar y notificar la resolución concediendo o denegando las ayudas cuestionadas, ni tampoco proceda, por tanto, pronunciamiento alguno respecto a la exigencia de territorialización de las mismas. Para el Tribunal Constitucional no sucede lo mismo, sin embargo, respecto de las resoluciones de convocatoria de subvenciones en las que los efectos de aquella no se han agotado todavía, por no haberse dictado y notificado la resolución concediendo o denegando las ayudas cuestionadas, las cuales carecerían igualmente de eficacia en aquellos aspectos que incidan en las reconocidas competencias autonómicas de gestión en relación con las ayudas a las que en la misma se hagan referencia.

Ciertamente el Tribunal Constitucional puede omitir realizar alguno de los pronunciamientos que hemos caracterizado como posibles o eventuales a los que se refiere el art. 66, o incluso la declaración de nulidad en el caso de los recursos de inconstitucionalidad (como ha hecho la jurisprudencia en determinados supuestos), pero tal como se ha señalado por la doctrina ello sólo lo puede hacer cuando la misma naturaleza del asunto lo haga innecesario y siempre con la debida motivación.

Evidentemente, no procederá declarar la nulidad del acto o disposición objeto de impugnación si la demanda es desestimada por considerarse que la actuación del ente territorial demandado se realizó dentro de la esfera de sus competencias.

Asimismo puede ser improcedente declarar la nulidad en el supuesto de disposiciones que recogen normas con supuestos de hecho y medidas temporales y con efectos ya agotados en el momento de dictarse sentencia. Tal es el caso, por ejemplo, de las Leyes de Presupuestos o de las disposiciones de convocatoria o resolución de ayudas y subvenciones pues se podría afectar a situaciones jurídicas consolidadas, por lo que la pretensión autonómica se viene estimando satisfecha mediante la mera declaración de la titularidad autonómica de las competencias controvertidas, pero sin que tal declaración se acompañe de la nulidad de los preceptos controvertidos.

Igualmente, no procederá declarar la nulidad de un acto o disposición estatal objeto de impugnación si estimada la demanda no existiera homogeneidad de competencias entre las diversas Comunidades Autónomas, pues “la nulidad es un vicio que afecta a la validez de las normas, no simplemente a su vigencia o su eficacia, y choca, por tanto, con el recto uso de las categorías jurídicas declarar la nulidad de una disposición que es plenamente válida en otras partes del territorio nacional” [STC 80/1985, de 4 de julio, FJ 3].

En este supuesto la jurisprudencia del Tribunal Constitucional ha considerado la posibilidad de declarar la inaplicación de la norma en el territorio de la Comunidad Autónoma. Así lo hizo en la STC 53/1988, de 24 de marzo, FJ 1, donde afirmó que “es claro que tal invasión competencial, de existir, no podría acarrear la anulación de la Orden objeto del conflicto…, pues dada la potencial heterogeneidad que en el sistema español tienen los ámbitos competenciales de las distintas Comunidades Autónomas y la limitación territorial del poder de éstas, si la Orden en cuestión adoleciese efectivamente del vicio que se le imputa, nuestra decisión no podría ser otra que la de, sin anularla, declararla inaplicable en el territorio de la Comunidad Autónoma [recurrente] o, más precisamente, declarar que allí sólo puede ser aplicada como Derecho supletorio (art. 149.3 C.E.)”

Ciertamente, tampoco procedía declarar la nulidad de un acto o disposición estatal objeto de impugnación con anterioridad a que se consolidase la doctrina sobre la supletoriedad del derecho estatal en las SSTC, 118/1996, de 27 de junio y  61/1997, de 20 de marzo, pues la cláusula de supletoriedad del derecho estatal recogida en el art. 149.3 CE permitía hasta entonces sostener que el vicio de incompetencia de la disposición estatal no afectaba a su validez, si bien su eficacia sería supletoria o de segundo grado en el territorio de la Comunidad Autónoma con competencias en la materia. Así se estableció en la STC 95/1986 al afirmarse que “el reconocimiento de la competencia de la Generalidad de Cataluña no obliga, sin embargo, a declarar la nulidad de los preceptos que la desconocen, sino sólo su no aplicación directa en el territorio de la Comunidad Autónoma que ha planteado el conflicto. La cláusula de supletoriedad del derecho estatal, recogida en el art. 149.3 de la Constitución, permite sostener la validez de aquéllos, si bien su aplicación o eficacia será supletoria o de segundo grado dentro del territorio de dicha Comunidad Autónoma” [STC 95/1986, de 10 de julio, FJ 6].

Sin embargo, este último supuesto ya no es posible mantenerlo a partir de las SSTC 118/1996 y 61/1997, donde se estableció que la clausula de supletoriedad no es un título atributivo de competencias, por tanto si todas las Comunidades Autónomas tienen competencias homogéneas en una determinada materia, las normas que dicte el Estado con el único propósito de crear Derecho supletorio del de las Comunidades Autónomas deberán ser declaradas, en principio, nulas. La doctrina sobre la supletoriedad recogida en las SSTC 118/1996 y 61/1997 ampliaría así el terreno de la nulidad[4].

En las tres sentencias de 2013 examinadas (SSTC 34/2013, de 14 de febrero; 70/2013, de 14 de marzo y 113/2013, de 9 de mayo)se trataba de ámbitos en los que existe una homogeneidad de competencias entre las diversas Comunidades Autónomas.

En la STC 113/2013, de 9 de mayo, se trataba de unas ayudas que fueron encuadradas en materia de medio ambiente. El Tribunal en su jurisprudencia anterior tuvo ocasión de señalar como la competencia para el desarrollo de la legislación básica del Estado en materia de medio ambiente se había generalizada a todas las Comunidades Autónomas por mor de la Ley Orgánica 9/1992 de 23 de diciembre, de transferencia de competencias a Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía del artículo 143 de la Constitución (STC 102/1995, de 26 de junio, FJ 8), generalización que, habría que añadir, ha sido asumida en todas las normas estatutarias posteriormente reformadas.

En la STC 70/2013, de 14 de marzo, se trataba de unas ayudas que fueron encuadradas en materia de asistencia social. La Constitución se refiere a la asistencia social en el art. 148.1.20 CE como una materia sobre la que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias, y así efectivamente lo han hecho todas.

En la STC 34/2013, de 14 de febrero, se estimó parcialmente el recurso al considerar que el Estado invadía la competencia autonómica exclusiva en materia de denominaciones de origen. Materia que ha sido asumida, en mayor o menor medida, por todas las Comunidades Autónomas, la mayoría desde el comienzo mismo del Estado autonómico, Castilla y León a través de la Ley Orgánica 9/1992, primero y del Estatuto reformado después.

Ante la ausencia de argumentación explicita sobre la materia en las tres resoluciones examinadas, se plantea la cuestión de sí pese a existir una homogeneidad competencial entre todas las Comunidades Autónomas el Tribunal Constitucional estaría evitando un pronunciamiento de nulidad de una disposición estatal con fundamento en que el mismo afectaría a Comunidades que no han impugnado la norma estatal. De aceptarse tal fundamentación se pondría, sin embargo, en cuestión el principio de la irrenunciabilidad o indisponibilidad de las competencias por las Comunidades Autónomas, y además se afectaría a la función de custodia de la vigencia de las normas constitucionales y estatutarias atributivas de competencias que tiene el Tribunal Constitucional encomendada.

Sea como fuere, de confirmarse la línea doctrinal que establece que la declaración de inconstitucionalidad no puede ir acompañada de la declaración de nulidad de la disposición impugnada -si bien está por ver que no se consolide la línea contraria tras la STC 150/2013, de 9 de septiembre- se produciría de facto una ampliación de la capacidad de acción estatal que podría adoptar disposiciones en ámbitos en los que no es competente. Incompetencia que sólo devendría en nulidad de las disposiciones dictadas en el difícil supuesto en el que las mismas fueran impugnadas por todas y cada una de las Comunidades Autónomas. En la práctica sería una suerte de restauración por la puerta de atrás del modelo de distribución competencial anterior a la doctrina establecida en las SSTC 118/1996 y 61/1997 en materia de supletoriedad, pues se reconocería de facto al Estado una competencia universal, competencia que únicamente se podría ver puesta en cuestión si todas las Comunidades Autónomas impugnasen simultáneamente la actuación estatal.